土地整理中心三去一降一补
A. 关于宿迁市“万顷良田建设工程”试点工作的几点思考
0引言
“万顷良田建设工程”是推进农地集中、居住集聚、用地集约和效益集显的一项重点工程。宿迁市系传统农业大市，“万顷良田建设工程”已在该市全面启动。本文试对宿迁市“万顷良田建设工程”试点工作开展的基本条件，在规划编制和启动建设中存在的问题，以及对未来推进中预期出现问题的分析，提出应对措施及建议，以供参考。
宿迁市是1996年成立的地级市，下辖三县两区，除坐辖区宿城区外，沭阳、泗阳、泗洪三县及宿豫区(原宿豫县)均属苏北农业大县，农地资源丰富。经过12年来的持续建设，宿迁市已经步入了经济社会发展的快车道，财政总收入、一般预算收入、规模以上工业增加值、工业用电量等主要经济指标增速持续位居全省领先位次。2007年宿迁中心城市建成区面积已达45平方公里，全市建设用地面积已由1999年的180.97万亩提高到2008年的203.2万亩。但随着工业化、城市化进程的逐步加快，宿迁人均耕地面积逐步减少，人地矛盾越来越突出。人均耕地面积已由1997年的1.35亩减少至2008年的1.16亩，近两年每年的用地需求在3万亩左右，但国家下达的年度用地计划年均不到5000亩，土地瓶颈制约逐步凸现，供需矛盾越发尖锐。
实施“万顷良田建设工程”，推进实现农地集中、居住集聚、用地集约和效益集显，对农村村庄分散布局、农村建设用地潜力巨大的宿迁市而言，确实是一个难得的机遇。
1宿迁实施“万顷良田建设工程”试点工作条件具备
“万顷良田建设工程”实施的主要途径，即为“三结合”———农村建设用地整治与分散耕地整理相结合，农村建设用地减少与城镇建设用地增加相结合，节约集约用地与优化区域土地利用布局相结合。宿迁市推进“万顷良田建设工程”，在自然、地理等方面条件充足，预期效益可观。
1.1农村集体建设用地潜力巨大
宿迁市、县区《土地利用现状图》显示，宿迁农村自然村庄呈“满天星”式布局，建筑多以单层瓦房为主。据调查，宿迁市农村居民点占地面积约121万亩，乡村住户约102.4万户，户均占地约1.19亩。如按照康居示范村和集中居住点户均占地240平方米(含配套设施建设用地)的标准，可通过复垦新增耕地80.9万亩，如按照国家规定的户均宅基地200平方米标准，可复垦整理增加耕地91.1万亩。
1.2农民生产生活条件亟待改善
受自然、历史条件影响，沿袭生活习惯和农业耕作的便利，宿迁市农村居民点的建筑虽历经了草房、草改瓦、瓦改平和平改楼的四次建设高峰，但农村当前仍以单层瓦房为主，且居住点分散。多数农民建房选址选择自家的自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，大多没有统一规划，也没有集中连片建设，而是零星分散建在旧村庄中或村庄周边的耕地上。很多村庄水、电、路、绿化等配套公共基础设施没有跟上，村庄“脏、乱、差”，居住环境普遍较差，群众迫切希望生活环境能够有所改善。
1.3拆迁安置成本相对低廉
目前宿迁对农村居民拆迁补偿的标准均参照征地补偿标准执行，由于农村房屋大都为平房，楼房不多，拆迁成本相对降低。此外，除拆除无主房、偏房房屋补偿1万元、有主房(含偏房)房屋补偿2万元、楼房4万元外，宿迁市政府又出台政策，对农民自愿放弃宅基地，到集中居住点建房或进城(中心镇)购房的给予奖励补助、贷款贴息等优惠政策。农民居所安置选择多样，成本也比较低。
1.4地方政府高度重视
“万顷良田建设工程”的目标是促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、公共服务与市场需求资源集聚，完全符合宿迁市“十一五规划”提出的“环保优先、节约优先”和“全面奔小康、建设新宿迁”的发展思路。目前，宿迁市、县区政府均成立了“万顷良田建设工程”推进工作领导小组，建立了政府主导，国土部门牵头，各部门配合的工作机制。
1.5土地整理工作基础较好
作为一个传统的农业大市，耕地后备资源的开发整理一直是宿迁国土资源工作的重点。市县区国土资源部门均有专门的土地整理开发实施、监督和管理机构，人员健全，制度完善，土地开发整理的成效显著。两年来，该市已完成省以上投资土地开发整理项目9个、新增耕地0.6万亩，占补平衡项目488个、新增耕地2.8万亩，组织开展的城乡建设用地增减挂钩项目两年就实现新增耕地1.58万亩。
2宿迁推进“万顷良田建设工程”试点工作面临问题分析
宿迁开展“万顷良田建设工程”试点工作优势明显，但由于试点工作是一项全新的工作，是全国首创、全省同步开展，没有现成经验借鉴，只能边实践边摸索，边总结边推广。就宿迁市而言，目前碰到的困难和问题主要有:
资金缺口较大:按照规定，“万顷良田建设工程”所涉及的前期调查论证、规划编制、房屋拆迁、青苗补偿、基础设施配套建设及设备购置等，由项目所在地自行筹措解决，省负责土地整理费用，这样县区财政有一定的压力。
部分群众思想不统一:“万顷良田建设工程”拆迁农户安置以农民公寓房为主，不安排宅基地重建，拆迁安置点统一集中到城镇。部分被拆迁农民，由于对政策情况不了解，担心失地后在城镇的保障问题。
土地流转方案不尽完善:实行土地承包经营权流转是为了改变过去分散落后、土地产出率低的传统经营方式，促进农业向规模化、现代化转变。宿迁“万顷良田建设工程”土地流转规划全部实行土地承包经营权入股和转让，对相关责任的规定还不够具体。
3稳步推进“万顷良田建设工程”试点工作的对策与建议
3.1着力宣传和完善政策，鼓励农民向城镇集中居住
“万顷良田建设工程”试点工作涉及部门多、政策性强，必须通过政策宣传引导逐步推进。试点地区应以市为单元，统一农村宅基地拆迁补偿安置标准和农村建设用地收购储备办法，并建立有形的农村土地流转和土地交易市场，真正让农村土地动起来，通过宣传，让农民明白其中实惠，打消顾虑。本着进城集中居住为主、到集中居住点建房为辅的原则，应制定具体的农民放弃宅基地使用权购买政策性住房和普通商品房应享受的优惠、补贴等政策，妥善解决好农民居所安置问题。对于农民承包地流转，也应按照群众自愿的原则组织开展，应明确合作社一旦发包未成，应统一经营，还利与民。
3.2推进农村社保，解决农民后顾之忧
“万顷良田建设工程”实际上等同于征地，应解决好失地农民社会保障工作。各试点地区应让放弃土地承包经营权的农户和以土地承包经营权入股的农户直接进入被征地农民社会保障体系，与被征地农民同等享受就业、医疗、养老、子女教育等政策。应建立帮助培训就业机制，对有就业和培训愿望的农户，纳入城镇就业管理，进行失业登记，符合条件的发放《再就业优惠证》，享受职业介绍、职业培训、职业技能鉴定、税费减免、小额贷款等促进就业再就业政策。
3.3探索多种方式，大力推进土地承包经营权流转
稳定农村基本经营制度，保护农民土地承包权益，是党的农村基本政策，必须长期坚持。土地承包经营权流转必须依照依法、平等协商、自愿、有偿、不改变土地性质和用途的原则进行。在流转后可以采取四种方式经营:①土地股份合作经营。鼓励农民把土地经营权以入股形式组建土地股份合作社，实行股份合作经营或统一对外租赁经营，农民可返聘为农业产业人;②发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等规模经营主体，实现现代农业集约经营和规模经营;③鼓励工商资本参与高效农业、现代农业、设施农业和植树造林项目建设。充分利用工商企业资金、技术、管理等优势，建立农产品基地，开展现代农业集约经营，逐步实现统一经营;④以村为单位集中连片或整村流转用于设施农业等现代农业开发建设，逐步形成一村一品、一乡一业的特色产业发展格局。
3.4“筑巢引凤”，留足工程区安置空间
应合理选择工程区范围，对于确定的工程区应以权属界线为准，特别是对于完整的集体经济组织要统一纳入试点。想方设法把工程区农民能提前及时安置好，在充分尊重农民意愿的基础上，统一规划设计，鼓励建多层和高层住宅，由政府前期投资完成基础设施配套建设，为“万顷良田建设工程”区农民拆迁留足安置空间。
3.5多渠道筹措资金，确保“万顷良田建设工程”顺利实施
“万顷良田建设工程”实施的顺利与否，关键在资金，因此各试点地区要多渠道筹措资金，确保工程顺利实施。可以将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等土地相关资金中，留取一定比例用于工程建设。同时还可以将省里的农村道路改造扶持资金、农业开发、节水灌溉等项目资金以及其他涉农项目资金集中用于“万顷良田建设工程”区内的其他工程。此外，还可通过银行融资及引入社会资金等途径解决资金不足问题。对于政府先期投入的资金，可以通过经营性用地招拍挂出让收益、新增耕地置换的城乡建设用地挂钩周转指标转让收益中予以补偿。
B. 土地整理中新增耕地率有要求吗
根据国家标准《土地利用现状分类GBT21010-2007》对耕地的定义，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地,新开发、复垦、整理地，休闲地(含轮歇地、轮作地);以种植农作物(含蔬菜)为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0米，北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎(埂);临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。
新增耕地定义:指新增加的种植农作物的土地。另外根据《土地分类》的通知(国土资发[2001]255号)规定，新增耕地面积除新增耕地外，还包括新增可转为耕地的园地、人工草地、养殖水面等。
新增耕地计算
新增耕地率=新增耕地面积÷项目规模(建设规模)
土地整理净增耕地面积可依据下面的公式进行计算:
Mz=(1-R2)×(M1-M2)+(R1-R2)×M
式中:
Mz----整理后净增耕地面积;
M----待整理农地区的原耕地面积;
R1----整理前的待整理农地区田埂系数(南方宽<1.0米，北方宽<2.0米的沟、渠、路和田埂);
R2----整理后的田埂系数(视当地实际情况和整理区类型确定);
M1----待整理农地区非耕地地类的面积(含沟渠、道路、园地、林地和夹荒地等);
M2----待整理农地区整理后必须保留的非耕地地类面积(含沟渠、道路、园地和林地等);
上面的公式表明，土地整理净增耕地来源有两个途经:一是对整
理前的耕地而言，通过降低田埂系数增加一部分耕地;二是通过减少非耕地地类面积增加一部分耕地。
例题:某土地整理项目，整理前耕地面积M=500公顷，非耕
地地类面积(指耕地内的沟渠、道路、园地、林地和夹荒地、居民点等)M1=150公顷，整理前田埂系数(南方宽<1.0米，北方宽<2.0米的沟、渠、路和田埂)R1=10%。整理后田埂系数R2=5%，整理后必须保留的非耕地地类面积(含沟渠、道路、园地、林地等)M2=50公顷，则该项目净增耕地面积Mz=?
Mz=(1-R2)×(M1-M2)+(R1-R2)×M
=(1-5%)×(150-50)+(10%-5%)×500
=120(公顷)
C. 人往哪里去 地往哪里流 利益如何分配 ———苏南: 土地整治破“三难”———苏南:土地整治破“三难”
经济发达的苏南土地整治起步较早，1995年起，苏州吴江、常熟、张家港和常州武进、无锡江阴等地以土地整理为抓手，加快农业现代化建设，为城乡一体化发展打下了坚实基础。进入21世纪特别是2008年以来，苏南新一轮土地整理以城乡建设用地增减挂钩为抓手，依托“万顷良田建设工程”，探求破解“城乡二元结构”，解决土地整治“三难”命题:人往哪里去?地往哪里流?利益如何分配?2010年6月中旬，记者就这一问题到江苏镇江、常州、苏州等地作了调研采访。
———编者
城镇化，要让农民满意
“万顷良田建设工程”让农民“一步到位进城”，大部分农村劳动力在城市就业、安家。
如织林立的脚手架，热火朝天的建筑工地。记者来到镇江新区项目施工现场，不由得被这里恢宏的建设场景所震撼。
“30栋多层、12栋小高层住宅已封顶，今年11月底确保65万平方米安置房竣工入住。”指着拔地而起的楼群，镇江新区管委会副主任经山河告诉记者:“未来3年，这里将建成全省规模最大的农民安置房住宅小区。”
经山河介绍，小区建筑面积160万平方米，要建300余栋小高层和多层住宅，同时配建邻里中心、幼儿园、绿地等配套设施6.8万平方米，将集中安置18个行政村的7826户农民，可入住4万多人。预计明年上半年竣工，整个投资近40亿元。
“好家伙，这规模快赶上北京天通苑啦!”记者不禁感叹。
如此气派之“大手笔”，出自“万顷良田建设工程”。
以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积;通过将农村居民整村迁移到城区现代化小区，提升群众居住环境和生活质量;通过建成大面积、连片高标准农田，优化区域土地利用布局，实现“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”的目标。这就是江苏省加快城镇化进程中力推的“万顷良田建设工程”。据介绍，目前全省已有20多个县(市、区)在试点。
镇江新区“万顷良田建设工程”项目区总规模5.59万亩，通过对新区下辖的三个镇、两个街道、18个行政村进行整村搬迁、土地综合整治，可增加农用地8277亩，新增耕地3957亩，建成近6万亩的连片高标准农田。
显然，这一系列政策都是政府在设计，农民成为被设计者。我们想亲耳听听农民的声音，看农民到底是怎么想的。
记者调查走访了丁岗镇部分村民。实录如下:
丁岗镇留村村主任聂鸣:我村有4000多亩地，前年统计抛荒800多亩。村里青壮劳力95%外出打工，全村基本没有纯农户。留在家里种田的也是种“面子田”、“懒汉田”，不指望它赚钱。不少人家请外地人来种。地种不好，撂在那里不尴不尬的。这种情况，政府不推动改变，靠农民推动，不大可能。
去年，搞“万顷良田建设工程”，大家积极性很高。一期工程我们村整了1000亩耕地，增加了1/4的面积。拆迁的时候，家家户户宅基地带院子，从一砖一瓦到院子里的果树、菜园子，政府都给了补偿。承包地入了股，农民不种地，每亩地还能拿到800块钱(年)。整理多出来的土地，还能参加第二次分配，这么实惠的事，农民当然欢迎了。
章村村民王明华:我是纯农户，种了快40年田了。我家5亩地分在5个地方，下一次田要走几公里路，种地效益低，挣不了几个钱。前几年，我买了台收割机，帮人种田，增加点收入。搞万顷良田，我家老房子拆了，政府补了近40万元，“上楼”后(指安置到新居点)，分了两套新房子，一套自己住，一套给父母，还富余10多万元。我现在做梦都在想，用这笔钱买台车，搞运输。
留村村民殷荣春:我家承包地加自留地，一共5亩6分田。儿子在镇江公司里上班，家里的地先前全交给外地人种。每亩地纯收入最多500元。现在家里的田全部流转了，按照800块一亩(年)，每年补给我家近5000块钱。原先我家宅基地有225平方米，院子有6分，现在拆掉了，补偿我30万元。新建的房子分给我两套，一套140平方米，一套85平方米，两套房子花去23万元，还余六七万元，简单装修钱够了。大房子我们自己住，小房子打算出租。楼房虽然空间小了点，但总的生活质量还是提高了。“万顷良田建设工程”对我们农民是件大好事，它是一步到位，起码缩短了一代人进城的时间和成本。
通过现场采访，我们感受到殷荣春说的“一步到位进城”的内涵和深意。这个现代化的生活社区，最大限度地考虑了农民的工作、生活、学习、娱乐便利;以商业建设为主，引导消费，培养商业氛围;每个小区均有物业管理用房、社区用房、地下室、人防、污水垃圾处理等相关配套设施。所有可能遇到的问题，设计者都想到了。更重要的是，90%以上的农村劳动力能在城市就业。今后，他们真的可以在城里安居乐业了。
土地，流向集约
整合土地资源，需要经济实力，应审慎、理性、规范，减少“过程性浪费”。
去年6月，常州金坛启动全省第一家试点，一年多来，“万顷良田建设工程”这一有效集聚资源、有序统筹城乡、破解“双保”两难的举措，一直在稳健运行。它延续了苏南多年前提出的“三集中”理念，同时又有创新和发展。江苏省的项目负责人说，现在的“集中”不同于以往，过去是从小的自然村拆并到行政村，从行政村再拆并到集镇，“农民进城”的过程就是多次拆房、建房的过程。而现在，是将农民直接转移到中心镇，减少了“过程性浪费”，实现最大限度的土地节约集约利用。
在江苏省国土资源厅厅长夏鸣看来，冲破现有农民分散居住、资源分散经营对生产力发展的束缚，改变原有资源空间布局和配置方式，让生产资料和劳动力之间合理匹配，是城镇化的目标取向。“未来的社会主义新农村，农业生产必然实行规模化、产业化、机械化，农村人口必然大量集居城镇，减少村庄。把握城乡统筹发展的总体目标，现实的路径选择应当摈弃权宜之计，少作无效投入，避免走弯路。”江苏省算了一笔大账:通过实施“万顷良田建设工程”，将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田2万公顷以上，新增耕地面积600公顷以上。同时实现工业向园区集中、居住向城镇集中，加速推进工业化、城镇化进程。
与一些地方为增加建设用地指标，无视农民意愿动辄“拆村并居”的急功近利相比，苏南显得更为审慎、理性和规范。
夏鸣:“‘万顷良田建设工程’是统筹城乡发展的基础性工程，蕴含着一、二、三产业协调发展的理念。通过资源集聚产生的聚合效应，提升一产、支撑二产、繁荣三产，破解城乡二元矛盾，促进城乡统筹。”
镇江市副市长李小平:“保护耕地、健全公共服务体系、满足产业发展和城镇化需要，这三块成为政府力推‘万顷良田建设工程’的综合动因。当然前提是要时机成熟。镇江非农产业的比重已超过90%，大部分农户已不再主要靠种地增加收入。土地整治调出来的土地能迅速满足当地产业发展、城镇化和农民就地就近就业的需要。天时、地利、人和，才可稳步推进。”
镇江市国土资源局副局长黄毅:“整合土地资源，需要政府巨大的财力投入。人均GDP超过1万美金的，可以考虑做;人均GDP只有三四千美金的，最好不要做。因为财力不够，政府容易不自觉地从农民的土地上攫取利益，从而引发社会问题。眼睛只盯着‘土地’，不系统考虑解决‘三农’问题，绝对行不通。”
苏州市国土资源局局长张文根:“我们始终强调一点，宅基地和村庄整理后节约出来的土地，首先用于补充耕地和安置农民，余下的建设用地，只能在项目区内自行调剂消化，不允许跨区置换。我们的目的是优化用地布局，而不是‘卖指标’”。
据了解，“万顷良田建设工程”所有的试点方案都经过了专家评审、公示、听证、省辖市政府初审、省国土资源厅审核等重重关口，而且项目区规划与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城乡一体化规划紧密衔接，确保“耕地面积不减少，建设用地不增加，农民利益不受损，国土规章不违背。”其中最容易出问题的挂钩指标的管理、使用，都严格按照国土资源部有关文件执行，程序规范，试点有序。
农民利益永远第一
保障农民土地权益，就业性收入、保障性收入、财产性收入———三块收入给农民“托底”。
“土地是农民的命根子。动农民的地，首先要考虑如何确保让转移的农民生活水平不降低，长远生计有保障，变换身份得实惠。”一路采访，记者接触到的许多基层国土局长、项目负责人都这么说，看来他们脑子里确实挂了这根“弦儿”。
增减挂钩，最主要的资金来源是土地。腾出来的地怎么用，用在哪儿，土地增值收益如何分配，成为考验政府公信力和执行力的试金石。
记者走访的几个市，都制定了明晰的政策，使农民土地权益从三方面得到保障:一是以村为单位成立土地股份合作社，将农民承包田和自留地的经营权以入股形式集中起来，统一发包给专业公司经营，收益归农民所有;二是对整理后新增的耕地确权给村土地股份合作社，收益按合作社章程进行分配;三是将部分新增建设用地指标用于建设标准厂房，实现集聚集约开发和产业配套提升，收益仍归村土地股份合作社。
常州新区“万顷良田建设工程”位于孟河镇、西夏墅镇境内，项目总投资约13亿元，目标有三:建成高标准农田2.3万亩，新增耕地面积2000余亩;通过居民点和独立工矿地拆迁增加农用地1609亩;新建安置房53.88万平方米，集中安置两个镇12个行政村2700多农户。
新区政府正着力打造两个平台:投融资平台和土地流转平台。以土地流转为例，所涉及的12个行政村全部成立了具备法人资格的股份合作社。为确保土地流转过程中农民权益不受损，约法三章:一是流转资金不低于500元/亩(这个标准是根据前三年农民种田收益测算的)。二是建立递增机制，5年一个周期，按20%比例增长。三是国家给的政策性补贴全部归农民。也就是说，土地经营权流转了，农民的收益权没有改变。
新区农业局局长范春苟:“废弃地变良田，对多出来的耕地收益，按‘四三三’比例分配，即40%归村民，30%作为合作社工作经费，另外30%作为风险备用金，万一企业倒闭，合作社可以用风险备用金，支付农民收益。”
镇江市副市长李小平:“原来农民都有自留地，不用买菜吃。进了城，如果与市民同样价钱买菜，他肯定不愿意。我们想了个办法，在整治后增加的耕地里，安排一定面积的蔬菜基地，给新区农民使用。还有，物业管理费不要农民掏，由集体公共资产补贴;建立公共社区，满足农村婚丧喜事等公共服务需求。类似的问题，我列出了20多个，做梦都在考虑怎么解决。总之，农民变市民的过渡期，政府绝不能做‘甩手掌柜’”。
与有的地方“围着指标打转转”的“挂钩”动机形成对比，苏南基层政府对农民土地权益以及社会和谐问题的关注度显然更高。除了耕地“红线”，农民的权益保障底线，构成了约束政府行为的另一条不可逾越的“红线”。
“今后，我们有一块就业性收入，有一块保障性收入，还有一块财产性收入，有这三块收入‘托底’，再加上政府社会公共福利体系的不断完善，我们农民的城镇化之路，当真是条幸福路呢。”农民殷荣春如是说。这话也说出了苏南大多数农民的共同心声。
D. 三中全会精神与土地制度改革
国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任蒋省三
在改革开放30年之际，党的十七届三中全会系统回顾、总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，对进一步统一全党全社会认识，大力推进城乡统筹发展，加快推进社会主义新农村建设，具有重要的、深远的意义。会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是一个充满改革进取气息的纲领性文件。同党的十一届三中全会解放思想、实事求是的改革精神既一脉相承，又有新的探索、新的理念和新的突破，充分体现了解放思想、科学发展的时代精神，必将同党的十一届三中全会的历史作用一样，为中国经济、社会的繁荣和发展奠定更坚实的基础。
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度。下面，我围绕土地管理制度问题谈谈学习党的十七届三中全会精神的认识和体会。
一、实现对农民土地权利全面、完整的保护，是贯穿党的十七届三中全会《决定》的主线
党的十七届三中全会《决定》最引人注目的是提供了对农民土地权利一体化保护。如果说30年前党的十一届三中全会开启了农村土地权利在农地农用方面的保护，那么，党的十七届三中全会提出农地非农用时农民土地权利的再保护，这两个三中全会精神相互呼应，上下连贯，形成了具有历史意义的完美篇章。这些成果，来之不易，意义重大，作用深远。
《决定》中关于推进农村改革发展的五大原则中的第二大原则明确规定：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益。”这充分反映了党中央、国务院对下一步农村改革发展中尊重和保护农民权益的高度重视，继承了党的十一届三中全会尊重和保护农民土地权益的主线，深化土地制度改革的基本精神，切中了当前工业化、城市化过程中由土地利益引发的社会问题的要害，体现了以改革促发展的精神，为深化土地制度改革提供了明确的指导思想。
党自十一届三中全会开启了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，经过连续出台一系列的法律政策，直到十七届三中全会进一步赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，明确提出现行土地承包关系要保持稳定并长久不变。
《决定》提出的“保持稳定”、“长久不变”，是从权利的时间上和形态上强调的。时间上强调长久性，形态上强调稳定性。所以说，农地农用的农民权益的保护到现在为止已经进入了一个深度保护的阶段，但是，农地变为建设用地的过程中，对农民权益的保护却相当薄弱，这是现实。
《决定》关于农村改革发展目标任务中提到2020年农民人均收入要比2008年翻一番，任务是相当艰巨的。农业生产已连续5年丰收，2008年估计是创纪录的丰收年。农民收入有了较大的提高，况且这5年也是财政连续大投入的5年，但是城乡收入的差距继续拉大。我们在调研中发现，传统农区农民家庭的收入中来自于农业的、工资性和其他收入各占1/3。但沿海发达地区来自农业收入只占10%，来自工资性收入约占30%，而来自财产收入占了一半以上。这些财产收入主要来自土地及相关财产的收益。所以，党的十七届三中全会把农民土地权益的保障作为改革的一条红线，这体现了中央把提高农民收入，缩小城乡差距提高到一个很重要的位置。
农民土地权利的问题集中表现为农地非农化过程中农民土地权利的缺乏，这是现行土地制度的根本性问题。政府是土地唯一的垄断者，低价从农民那里征地，高价出让，形成了地方政府的出让金收益，构成政府的“土地财政”现象。土地财政收入连同地方政府土地抵押的贷款形成的巨额基础设施投资资金，推动了城市的外延扩张。建设用地结构的扭曲，招商引资背后的政府财力大比拼，失地农民引发的社会问题，基本农田保护成为中央政府和地方政府的博弈等所有这些土地问题的根源就是农地非农用过程中权利的保障不完整，农地非农用时农民土地权利的保障严重缺失。所以，解决农民问题要解决土地问题，而土地问题又要着重解决土地非农化过程中农民权利的保护问题，使农民能够以土地的权益来分享工业化、城市化的成果，而不是拿走了地，排斥了人。
农民的土地不能参与城市化和工业化的成果分享，这种制度的弊端到了该改的时候了。所以土地制度改革要重点解决以产权为基础、以市场为导向、以法律为保证，集规划科学、用途管制、管理监督为一体的管理模式。
二、《决定》为推进和完善土地管理制度提供了新契机
（一）全面科学地提出了健全严格规范的农村土地管理制度的基本原则
就是16个字，叫做“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。它的意义在于把产权管理作为土地管理的重要内容，纳入土地管理的内容，这一点非常重要。为了将产权管理从源头上落实，《决定》强调搞好农村土地的确权、登记、颁证工作，以保障农民对承包土地占有、使用、收益等权利。《决定》明确了节约集约利用土地的原则，提出了两个最严格的土地管理制度：一个叫最严格的耕地保护制度——坚守18亿亩耕地红线；一个叫最严格的节约集约用地制度——从严控制城乡建设用地的土地总规模。《决定》还提出“三个不得”：不得改变土地集体所有性质；不得改变土地用途；不得损害农民土地承包权益。
（二）明确提出征地制度改革三原则
一是严格界定公益性和经营性建设用地的原则。逐步缩小征地范围，要从严格遵循按公益性目的征地入手。二是同地同价、及时足额的补偿原则。依法征收农民的土地按照同地同价、及时足额的补偿原则，改变了以往按农地产值倍数的补偿方式，为实现以土地财产权的赔偿提供了制度依据。三是全面保障农民利益的原则。对被征地农民的安置从过去强调原生活水平不下降改为就业、住房、社会保障“三位一体”的保障政策。
（三）明确提出“两先”原则
为完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权提供了制度空间。《决定》提出了“两先”原则：所节约出来的农村宅基地和村庄整理土地，首先复垦为耕地；调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，优先满足集体建设用地。其政策的基本指向是保障农民宅基地权利，防止地方政府利用村庄改造、新村建设等借机扩大建设用地，突破指标管理，同时防止集体建设用地的国有化趋势。
（四）明确提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场
这为农民集体建设用地进入市场，合法流转，以土地权益分享工业化、城市化成果提供了通道。一是在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。农地转为非农建设用地必须征为国有的唯一通道的局面被打破。二是通过建立统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让依法取得的农村集体建设用地使用权，为农民集体建设用地流转提供了一个合法的平台。这将大大增加农民土地财富效应，使农户更加珍惜和加倍维护充分而有保障的土地承包经营权。三是对依法取得的农村集体建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，打破了按所有制界线阻止集体建设用地进入市场的制度框架。
三、贯彻落实三中全会精神，深化土地制度改革任务艰巨
（一）如何对待土地利用规划确定的城镇建设用地范围内的农民集体建设用地问题
规划范围外的依法取得农村集体建设非公益性项目，仍然保留农民集体的所有权，允许农民集体开发经营。《决定》没有讲规划区内的集体建设用地如何办理。
从法律层面讲，1982年的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”那么，农民集体所有的土地转为城市建设用地，必须变为国家所有。不仅现存的全部城市土地属于国家，而且凡是将要城市化的土地也全部属于国家。因此，城市向郊区推进，向农村腹地拓展，在农村、小城镇和郊区形成新城区。对这种建设用地的国有化趋势应该保持警惕，并加以遏制。
从现实层面讲，沿海发达地区农民集体建设用地早已大量存在，流转也成为现实，土地租金成为农民和集体的重要收入来源，这不是秘密。但若规划区的现存农民集体建设用地全部转为国有，则农民集体难以答应。我们在广东省东莞市调查时，农民集体提出要把原来被政府征收的非公益性用地用现价回购。一些沿海省、市政府都觉得这个问题比较棘手，处理起来容易引发社会矛盾。《中华人民共和国宪法》确立的两种土地所有制并存，其本意是为了防止将农民集体土地收归国有。早在1981年全国人大常委会修宪讨论时，对农民土地究竟收归国有还是保留现行的农民集体所有制，展开过一场争论。一部分人主张农村土地已不是农民私有，干脆收归国有，土地掌握在政府手中，这有利于推动工业化建设。另一部分人主张保留不变，提出1962年农村土地下放为“三级所有，队为基础”后，在“文化大革命”中都未改动过，毛泽东同志对此有更长远的考虑。当时，农户承包经营制度刚刚建立，不宜改动，经过反复讨论，最后在宪法上确立两种土地所有制并存。而且，在北京、上海、武汉等大城市郊区，部分原为工业建设保留的国有农地，也退回给农民集体所有。
从制度层面讲，应该确保建设用地两种所有制长期并存。这有利于我们这样一个农业人口大国的长期稳定和持续发展。试想到2030年，按城市化率达到70%计算，农村仍有4.5亿人口，这个数目与新中国成立之初的全中国人口相当。农民集体建设用地将大量地、长期地存在。强调城市土地和农地的划区，强化土地用途管制是方向，但城市土地中过分强调国有土地的单一性，不符合《中华人民共和国宪法》的本意，不符合国情，也不利于保护农民的土地权利。
（二）农村集体建设用地进入市场以后，政府用地指标管理面临的挑战
以南方某省为例。该省现有的耕地保有量比土地利用总体规划的保有量少，而建设用地规模已经突破了原有的控制，该省要实现2011年GDP4万亿元的目标，平均每年需要新增建设用地41万亩，而2007年国家下达给这个省的用地指标只有24万亩。在全国耕地严守18亿亩的红线之下，用地指标只能减不能增。怎么办？只能在存量上找出路。该省农民集体建设用地占全部建设用地的半壁河山，而这些建设用地中低效利用是最大的问题。
20世纪90年代初，启动农村工业化时缺乏规划，资金比较短缺，土地浪费相当严重。以某地级市为例，该市平均建设容积率只有0.61，大量的物业、旧厂房为单层建筑，占地面积大，容积率低，环境污染严重。该市“十一五”期间纳入的物业改造就有18万亩，其中绝大部分是农民集体建设用地。这个18万亩是该市年度用地指标的6倍多。因此，节约集约用地作为基本原则是非常正确和及时的。发达地区已经进入了盘活存量土地，推进发展方式的转变的新阶段，但是大量的农村集体旧物业、旧厂房等建设用地存在着未完善手续的用地确权问题。一是“无证用地”。这涉及建筑物或不同产权人地块之间的通道、公共空间、间隙、边角地。二是“历史用地”。早在《中华人民共和国土地管理法》颁布、国土部门设置之前，村里就利用了空闲的土地盖厂设铺，当时就不存在农地转用办理手续问题。三是“违法用地”。这三类土地占多少呢？占所谓“三旧”改造的35%，比例相当大。如果不对这些土地确权，按现行法律政策办理手续，“三旧”改造就难以推进，但是补办手续要占用地方政府用地指标，因此政府没有积极性。这是个两难问题。政府自身的招商引资占地的指标还远远不够，再增加农村集体建设用地来占指标资源，难度很大，不好办。这个指标到底给谁，孰先孰后，孰轻孰重，对地方政府用地指标管理带来挑战和选择。这会不会引发新的违法用地？
（三）严格管理农村宅基地政策刚性与制度空间所产生的矛盾，亟待出台相关政策和办法来解决
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权。《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其相关设施。”宅基地使用人具有一定身份上的要求，只能由集体组织成员享有。只能是在集体土地之上设定的一种用益物权，集体才有权设定这种权利。宅基地使用权具有福利性，其取得原则上不需要支付对价。其客体必须是非耕地，任何组织和个人不得擅自将耕地变为宅基地。权利人不能将宅基地作为生产资料使用，不得将宅基地建厂投资。
正是因为上述原因，宅基地使用权流转受到严格的限制，形成了两大限制性规定：一是数量方面的，二是范围方面的，即“一户一宅”的原则和使用权及地上房屋在本集体组织成员之间互换、转让的原则。
《决定》指出，节约出来的宅基地首先复耕，在符合规划纳入指标下，优先满足集体建设用地，同时指出：“依法保障农户宅基地用益物权。”从法理上讲，用益物权是对不动产使用和收益的物权，农户宅基地使用权作为用益物权，不应该排除以收益为目的的物权属性。只是在现阶段法律规定了以满足广大农村居民生存、生活需要，限制了以收益为目的物权属性，这是我国目前宅基地使用权作为用益物权的制度特色。
今后，农户宅基地使用权作为用益物权的所有属性如何或能否归于完美，成为探索和改革的重要问题。广大农民尤其是发达地区的农民要求将自己的住房连同宅基地一起由资产变为资本的呼声越来越强烈。地随房走，房地不分，农村宅基地去福利化改革在一些地区已处在试验和探索之中。
另外，宅基地变为农村建设用地后，处在规划区外的建设用地是允许流转的，那么是不是意味着农民宅基地流转留下了制度空间呢？这些问题得不到回答和解决，恐怕就难以避免村集体以“新村建设”名义，通过村庄整治和旧村改造动用农村宅基地的倾向，也难以避免以“农村城镇化”或“居住郊区化”名义，地方政府与开发商联手利用宅基地进行房地产开发的倾向。因此，尽快出台严格管理农民宅基地相应政策和办法与确保农户宅基地财产权益为核心的改革和探索，显得同样重要，同样紧迫。
E. 信阳市国土资源局
信阳市位于河南省南部,地处淮河上游、大别山北麓,是南北经济文化交流的重要通道,素有“豫南明珠”、“三省通衢”之称。全市总面积18915平方公里,辖8县2区6个管理区,人口803万人。信阳地处亚热带向暖温带过渡地带,在中国地理南北分界线上,全市森林覆盖率达32%,高于全国平均水平10多个百分点。信阳季节气候明显,又兼有山地气候特点,光照充足,雨量丰沛,气候温暖湿润,能满足多种植物培育和生长的需要,因而农副产品丰富,著名地方农产品信阳毛尖茶是全国十大名茶之一。信阳既有绵延重叠的崇山峻岭,也有冈峦起伏的低山丘陵,既有坦荡无垠的平原,也有群山环绕的盆地,旅游和矿产资源都非常丰富。境内革命遗址、古迹和文物众多。全市现有国家级文物保护单位6处,省及省以下级文物保护单位400多处,重要革命纪念地和革命旧址400多处。
董元成 党组成员、调研员(主持工作)
胡敏 党组副书记(女)
曹晓林 党组成员、副局长
李积光 党组成员、副局长
熊伟 党组成员、副局长
杨富山 党组成员、纪检组长
于海忠 党组成员、总工程师
董元成简介:汉族,中共党员,全日制大专学历。1977年7月参加工作,1982~2001年,历任原信阳地区工业局人事科副科长、原信阳地区经贸委政治部副主任、主任,息县人民政府副县长,信阳农业机械化学校校长,信阳地区地质矿产局局长;2001年12月~2008年6月,任信阳市国土资源局党组成员、副局长;2008年6月,任信阳市国土资源局党组成员、调研员;2008年11月20日起主持局全面工作。
【机构设置】局机关设办公室、人事科、财务科、地籍科、规划科、用地科、耕保科、矿管科、地质科、利用科、测绘科、法规科、机关党委、纪检监察室、信访办、老干科16个科室。设国土储备中心、国土执法监察支队、国土资源交易中心、土地开发整理中心、土地规划勘测队、地价评估所6个直属事业单位。设浉河一分局、浉河二分局、平桥分局、明港分局、羊山分局、南湾分局、工业城分局、鸡公山分局8个分局。
【土地资源】截至2010年12月31日,全市土地总面积189156.35公顷。其中耕地838563.47公顷;园地67345.14公顷;林地43714.58公顷;草地58775.36公顷;城镇村及工矿用地215540.01公顷;交通运输用地39476.62公顷;水域及水利设施用地219142.92公顷;其他土地21003.25公顷。
【耕地保护】2010年,严格实施耕地占补平衡,按照“先补后占”和“占一补一”,建立“三库”,即耕地后备资源库、耕地占补平衡项目库和补充耕地储备库。2010年,经验收补充耕地储备库11个批次,入储备库补充耕地指标793.09公顷,申报建设用地占用耕地808.3222公顷,使用补充耕地储备指标808.3222公顷,耕地保有量稳定在79.29万公顷,实现了耕地占补平衡。
层层签订耕地保护目标管理责任书,开展耕地保护责任目标考核,落实2008年耕地保护责任目标考核的整改工作,迎接河南省政府对信阳市2009年度耕地保护责任目标履行情况检查。严格落实基本农田补划制度,确保全市基本农田不减少、质量不降低,基本农田保护面积稳定在68.64万公顷。辖区罗山县被国土资源部和农业部联合通报表彰为“全国基本农田保护工作先进单位”。
【国土资源规划管理】2010年,信阳市乡镇级规划修编圆满完成,按照规划土地全覆盖的原则,本轮规划修编信阳市共需审批199个乡镇级规划,其中建制镇64个,乡111个,办事处11个,管理区5个,其他8个。全市199个乡镇级土地利用总体规划于2011年5月经市政府审批通过并实施。
【城乡建设用地增减挂钩】2010年,组织编制了16批《2010年城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划》,共规划建新区项目95个,总用地规模742.407公顷。2010年底,全市16批增减挂钩项目区实施规划已经省厅批准8批,面积297.5577公顷,新增耕地272.7264公顷。城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划所设新区均已落实到具体项目,并纳入新一轮乡镇土地利用总体规划,建新项目符合国家产业政策和建设用地控制指标。拆旧区中使用的“农村集体建设用地整治”指标已按要求备案,先建后拆和已拆待验收的拆旧区已落实到具体地块,全部为农村建设用地。拆旧区设置合理,安置方案可行,拆旧区总规模及增加耕地面积,均大于建新区规模。
【土地利用管理】加强土地市场动态监测,从2010年1月1日起在主干网上全面运行土地市场动态监测与监管系统,全面实现了从土地来源到土地供应和市场交易等过程的动态跟踪监管。持续开展批而未用地及建设用地审批和批后核实清查工作,有效地推动了全市的土地征收及供应速度,对146.02公顷“批而未用”土地进行了清理整改,完成征地并移交91.11公顷,完成供地36.54公顷。积极认真开展房地产用地专项整治,并依据省厅要求,对闲置的房地产用地进行了处置。
2010年,全市共计供应各类建设用地面积459.86公顷,其中以出让方式供应429.5696公顷,土地成交价款32.7258亿元。在出让土地中,以“招拍挂”方式供应394.5797公顷,占总出让面积的86%,土地成交价款32.016亿元,占总成交额的98%。同时,全市共计办理划拨土地补办出让手续34.9899公顷,补交出让金0.7098亿元。
【地籍管理】2010年,第二次土地调查全面结束。信阳市国土资源局充分利用调查成果,进一步扩大农村集体土地登记发证覆盖面,完成了3429宗农村集体土地所有权登记,登记率达95%以上。核发集体土地建设用地使用证129.4万宗,发证率达85.01%。继续实行土地登记窗口办公“首问负责”、窗口办件“一站式”受理、“一条龙”服务。市本级共通过窗口受理申请核发国有土地登记报件495宗,其中审批国有土地使用证392宗(已办结390宗,退件2宗)。受理审批城镇住房用地分割登记53宗,发放城镇住房用地分割土地证2566本。受理审批土地抵押登记50宗,涉及土地抵押面积535.74公顷,涉及抵押金额233554.5万元。
【建设用地管理】2010年,扎实开展“双保工程”活动,全力为稳增长、转方式、调结构提供资源保障。认真做好建设用地报批工作,突出一个“快”字,积极主动服务,快分配、快组卷、快报批。截至2010年底,经省政府批准批次建设用地6个,面积188.3068公顷,上报省厅审查的批次建设用地49个,面积1400.7934公顷,以上共计1589.1002公顷。报经市政府批准农用地转用不再征收项目9个,面积99.0666公顷。全力服务国家重点建设项目,积极组织兰州—郑州—长沙成品油管道工程、西气东输淮武支线管道工程等国家重点建设项目的建设用地材料申报。同时开展京九铁路电气化改造、淮息高速公路、淮固高速公路的征地报批工作,2010年重点项目的先行用地报件已经组织完毕并上报国土资源部,正式用地报件材料也已经组织完毕,并上报省国土资源厅,石武铁路“四电”用地报批工作也已经全面启动。
【农村土地整治】2010年,信阳市农村土地综合整治工作迈出了新步伐。信阳市政府下发了《信阳市人民政府关于印发信阳市土地复垦整理和新农村建设项目管理实施意见的通知》(信政文〔2010〕211号)。信阳市土地综合整治工作在实践中摸索出了新路子,积累了新经验。在整治过程中采取“以点带面,试点先行,亮点出效”的方法,选择适宜的项目区进行集中连片整理,在严格执行上级下达的各项控制指标的前提下,结合土地利用总体规划建设典型示范区,以此推动全市土地综合整治工作顺利展开。制定了土地整理复垦开发项目“月报制度”、“通报制度”、“工作交流制度”和“督查制度”。全面开展各类土地整理复垦开发项目的技术评审工作,解决了项目历史遗留问题。本着尊重历史、注重现实的原则,对2010年前部分项目程序以及内业资料进行了完善,在此基础上,全面完成了2010年的技术评审工作。2010年,共对54个项目的可行性研究报告进行了论证。对52个项目的设计报告进行了评审,其中2007年、2008年新增费项目6个,2010年新增费项目17个,占补平衡项目29个。完成了2个项目设计报告变更的技术评审,对16个项目的招投标方案、招标文件进行了审核。
【测绘监管】2010年,巩固整顿和规范地理信息市场秩序成果工作,引入约谈机制,加强全市测绘统一监管工作。通过对发现的测绘违法苗头进行调查核实和约谈,对持证测绘单位违规行为进行提醒和预警,明确违法行为的成本和后果,避免直接进入法律处罚程序,以促进全市测绘行业健康有序发展。做好2010年各项测绘管理暨服务保障工作,加强测绘标准推广应用、测绘任务备案和成果管理、测绘资质复审换证。全市县域D级GPS三维空间大地控制网全部建成并通过了省测绘产品质量监督站的质量验收。“数字信阳”、“数字县域”建设取得实质性进展,信阳市被列入2010年全国数字城市地理空间框架建设计划。
【矿产资源】信阳市大地构造位置处于华北地台与秦岭造山带结合部位。北部为华北地台南缘,南部为秦岭造山带东延的桐柏—大别造山带。两大地质单元在长期的地质历史时期,营造了有利的成矿地质条件,形成了丰富的矿产资源,是河南省重要的成矿区带之一。全市共发现各类矿产51种:能源矿产3种,金属矿产17种,非金属矿产31种。发现大、中、小型固体矿产矿床161处,其中大型矿床16处,中型矿床24处,小型矿床121处;地热水1处。区内还发现大批矿点、矿化点和物、化探异常。信阳市优势矿产主要为钼矿和建材类非金属矿。近年来新发现和探明的汤家坪钼矿、千鹅冲钼矿,储量规模达大型和特大型矿床规模。建材类非金属矿主要有珍珠岩、膨润土、沸石、水泥用大理岩(石灰岩)、白云岩、建筑石材和建筑用砂等。信阳市主要矿产中,珍珠岩、膨润土、沸石和化肥用蛇纹岩资源储量位居全省第一位(其中珍珠岩位居全国第一位),钼矿资源储量位居全省第三位。
【矿产资源管理】2010年,按照豫政办〔2010〕34号文的要求进一步开展矿产资源整合工作。为确保整合工作的全面完成,市政府调整充实了市整合领导小组,市政府印发了《关于进一步推进矿产资源勘查开发整合工作的通知》、《信阳市矿产资源勘查开发整合方案》及《信阳市省定重点矿区整合工作实施方案》,保证了全市整合工作有序开展。全市三个重点矿区整合工作已全面完成,七个重点勘查区整装勘查工作已在省政府的统一安排下开始启动,各县区整合工作均在有序进行,上天梯非金属矿区采矿权由原来的55家矿山企业整合为现在的四个采矿权。在搞好省定三个重点矿区资源整合工作的同时,市、县两级制定出符合信阳实际的矿产资源整合实施方案。对探矿权清理工作,县级国土资源部门做到100%实地核实,市国土资源部门按不低于30%的比例进行实地抽查。
全面开展萤石矿专项整治工作,加强开采总量控制,与萤石开采企业逐个签订控制指标责任书,将全市2010年12万吨的萤石矿石开采总量控制指标分解落实到各矿山企业。
多措并举维护矿山企业有序开发。一是突出重点,严查严办。加大对萤石矿、铁矿、建筑石料等矿山企业的无证开采、越层越界采矿等非法矿山企业的打击力度,该关停整改的坚决关停整改,该取缔的坚决依法取缔。二是严格执法,建立长效执法监察机制。坚持集中抽查与长期监控相结合的方式,进一步细化矿山企业生产监控巡查和落实矿管员包矿责任制。三是坚持24小时巡查督查制度。始终把矿业违法行为处置在萌芽状态。四是对执法难点,积极协调相关职能部门配合,联合出击,确保执法到位。通过开展整顿和规范矿产资源勘查开发秩序、整顿、规范“回头看”、深入开展严厉打击各类违法勘查开采专项整治及遥感卫片执法等专项工作,全市无证勘查和开采、乱采滥挖、浪费或破坏矿产资源、严重污染环境等违法行为得到全面遏制;超层越界开采、非法转让探矿权和采矿权等违法行为得到全面清理,违法案件得到及时查处。矿山安全事故及破坏生态环境现象明显减少。
2010年,全市新增10个省财政资金勘查项目,勘查资金3500万元。75个商业性勘查项目投入勘查资金超过1.5亿元。新发现钼、铁、金矿产地16处并达到详查勘探程度。探明了资源储量,其中已探明光山县千鹅冲钼矿资源储量60万吨,达特大型矿床规模。罗山县山店金矿探明储量达4000公斤,实现了大别山找金的重大突破。对全市采矿权管理信息系统进行全面更新,实现了与国土资源部统一系统配号对接。对全市矿业权进行了实地核查,在摸清矿业权分布现状的基础上,及时整改存在的问题,更新了采矿权登记数据库,全面提升了矿业权科学管理水平。到2010年底,全市共有采矿权400个,其中:省级发证28个,市级发证3个,县级发证369个。
【地灾防治】2010年7月,信阳市普降大到暴雨,局部出现特大暴雨,全市多处出现险情。面对严峻的汛情灾情,信阳市国土资源局下发了《信阳市国土资源局汛期地质灾害隐患紧急排查工作方案》、《信阳市国土资源局关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》等文件。同时结合实际,认真开展了国土资源地质灾害防治“五到位”(即评估、巡查、预案、宣传和人员五个到位)宣传培训活动,全市培训人数达1000人次。对178处地质灾害群测群防点,安排专人监测,设立警示标志,制定预案,出动排查抢险人员336人次,发放明白卡1500余份。成功组织两起地质灾害避让,避免了330余人伤亡,挽回经济损失1000余万元。地质灾害防治“十有县”创建活动扎实有效,商城县被国土资源部批准为地质灾害群测群防“十有县”。积极争取到国家专项资金的大力支持,其中,“两权”价款项目资金3194万元,地质遗迹保护项目资金979万元,资金合计达4000多万元,为全市矿山地质环境保护与治理恢复提供了强有力的资金保障。
【转方式调结构】2010年,信阳市国土资源局在转方式调结构,破解难题改革创新方面取得了新突破。将改革创新贯穿于整个工作的始终,超前谋划,提出了“提高素质、完善体制、规范管理、破解难题、再上水平”的总体工作思路。工作更为具体、方向更加明确,信阳市国土资源局围绕总体思路,突出抓好“八件实事”及“破解五个难题”,将这些实事及难题分解到各相关单位,各单位进行了认真研究探索。
首先,深入开展了各项工作调研。一是进行产业集聚区用地情况调研,更有针对性地为产业集聚区建设发展提供了更有效的服务,极大地满足了产业集聚区建设用地需求。二是进行了建设用地审批制度改革调研。围绕建设用地审批工作中的重点、难点及近年来建设用地审批工作的实际情况,认真开展了建设用地审批制度改革调研。在调研的基础上,积极推行了用地审批制度改革,狠抓报件质量和报批速度,大大提高了工作效率。三是对2010年用地形势科学预测进行调研。制定了“主动沟通,提前介入,积极谋划,全力服务,尽早报批”的建设用地申报策略,确保了各类建设项目的用地需求。其次,实行了项目预报“控”地。及时掌握建设项目用地信息是科学合理安排用地总量、布局和时序的关键。为确保重点工程能够及时开工建设,信阳市国土资源局制定了建设用地预报制度。2010年初,在征求辖区政府意见的基础上,根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况,会同城市规划部门编制国有土地使用权出让计划,报经信阳市人民政府批准后,及时向社会公开发布。未列入国有土地使用权出让计划的,原则上不予供地,从而使80%以上的用地指标用于重点工程,为信阳市实现跨越式发展提供了用地保障。
其次,以土地利用结构的调整和土地利用方式的转变促进经济结构的调整和发展方式的转变。2010年,河南省下达信阳市新增建设用地计划指标367公顷,这些指标同信阳市预测的年度用地计划相比缺口较大,指标十分有限。为了确保指标的合理利用,信阳市国土资源局对用地计划指标进行了合理安排。优先保障省确定的产业集聚区用地,全市15个产业集聚区用地计划共安排新增建设用地指标300公顷。与此同时,加大了保障性住房、生态建设和环境保护等民生领域、节能减排和循环经济等的建设用地保障。为促进城乡统筹发展,在全市预留的67公顷用地计划中,专门对农村建设用地安排了计划指标18.35公顷。节约集约模范县(市)创建活动扎实有效,成立组织,制定方案,确定试点,坚持内涵挖潜,盘活存量331.6124公顷。
截至2010年底,“五项难题”(即农村土地综合整治进度慢的难题、土地闲置浪费的难题、粘土砖瓦窑厂反弹的难题、国土资源执法矛盾突出的难题、办事效率低的难题)基本得以解决,为顺利开展工作找到了突破口。“八件实事”也基本得以落实并取得了较好的成效。其中服务山店水库、明港机场等重点项目建设,完成土地综合整治35万亩,新增耕地1.5万亩、盘活存量土地280公顷,完成全市401个矿业权实地核查工作,推进信阳市“数字城市”地理空间建设,全市75%以上的基层国土资源所达到标准化建设标准六项工作均顺利完成。国土地质博物馆室内布展、争创市级精神文明单位和市级平安建设先进单位两项工作也正在积极办理中。
【基层国土所建设】2010年,信阳市国土资源局推进群众满意的基层国土资源所创建做到“三到位”。一是动员到位。召开全市国土系统创建群众满意的基层站所动员会,确保各所每位同志都对创建工作有明确认识,制定创建方案,对创建工作作了具体安排,明确创建标准、方法、步骤和考核办法。做到人人参与其中、人人身上有责任。二是措施到位。各所都建立了岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、责任追究制、一次性告知制等制度,在本乡镇人流集中区,及时公开办事流程、收费标准等方面信息,接受群众监督。三是督查到位。局成立监察室和行风办组成的督查组,分别到各所对群众满意的基层国土资源所创建工作开展情况进行了定期或不定期督查。在全市范围内开展国土资源所标准化建设,全市达标国土所167个,占全市国土资源所总数的83.5%,超额完成省厅规定的75%的达标率,其中受表彰的39个。
【执法监察】2010年,信阳市违法用地大幅度降低。全市共发现土地违法案件93件,涉及土地面积22.65公顷(其中耕地9.31公顷)。立案查处48件,结案38件,动态巡查制止45件,涉及土地面积10.7公顷(其中耕地4.3公顷),挽回经济损失3万元,收缴罚没款345.14万元。充分发挥12336举报电话功能,共收到上级部门12336转办、交办案件103件,已完成上报95件;受理全市12336违法举报案件57件,已完成53件。同时,认真开展了行政复议听证工作,妥善解决和化解行政复议争议2起,受理听证4起。第十次卫片执法检查工作进展顺利。土地卫片执法检查工作中,信阳市共立案88件。拆除建筑物面积3.961万平方米,没收面积18.11万平方米,申请法院执行64宗,落实39宗,行政处分28人,落实24人,移送1人,收缴罚没款753.082万元,违法用地占用耕地面积占新增建设用地占耕地总面积的比例为4.2%,顺利通过了国家土地督察济南局和省国土资源厅的检查验收。
【信访工作】2010年,全市涉土到部访30起、92人次,与去年同期30起、101人相比,起数与去年持平,人次下降11.2%;涉土赴省访26起、60人次,与去年同期22起、74人次相比,起数上升18%,人次下降19%;涉土来市访91起、231人次,与去年同期102起、324人相比,起数下降13.7%,人次下降28.7%。办理群众来信44件,办理复查复核12件。
F. 土地复垦新增土地国家如何补贴
土地复垦新增土地国家补偿按照《土地复垦条例》指导进行。
《土地复垦条例》是为落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》制定。
由中华人民共和国国务院于2011年3月5日发布并实施。其中第五章是专门说明土地复垦奖励措施的。
(6)土地整理中心三去一降一补扩展阅读：
1、土地复垦，是指对被破坏或退化的土地的再生利用及其生态系统恢复的综合性技术过程。
2、生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。
但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复。
3、土地复垦一般有三类不同的复垦标准。
（1）复垦到接近破坏前的自然适宜性和土地生产力水平。
（2）通过复垦改造为具有新适宜性的另一种土地资源。
（3）恢复植被，保持其环境功能。
参考资料来源：网络-土地复垦条例
G. 城乡建设用地增减挂钩的政策效应
随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应主要体现在：
第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。
要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。
第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。
我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。
第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。
在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。
第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。
“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。
由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。
这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用，要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验，规范推进。 “两探索”，一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿，取决于地方政府管理水平。下一阶段，需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。
H. 我马上要去做土地平整项目（高产农田改造）的施工员了，谁能给点建议啊
网上摘抄，仅供参考，希望对你有点启发： “土地整理是指采用工程、生物等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。在国家宏观调控以及建设用地紧、耕地占补平衡难、发展空间不足的情况下，通过土地整理争取建设用地指标，是缓解目前土地供需矛盾，保障地方经济社会持续稳定协调发展的重要途径。” “《土地管理法》规定：“国家鼓励土地整理。”开展土地整理，是保护耕地、提高农地质量的一项重要举措。通过土地整理，有利于提高农业生产水平，改善农民生产、生活条件和农村生态环境，有利于促进农业增效、农民增收，增强农业农村经济的可持续发展能力，同时能有效地缓解建设用地指标紧张的矛盾，确保耕地总量动态平衡，为经济和社会发展提供用地保障。” “通过土地整理，从根本上改善农村生产、生活和配套环境，采用土地流转的手段，有助于集中农村土地资源，发展农业规模经营，改善土地的经营状况，提高土地的利用率和产出率。因此，运用市场手段配置农村土地资源，是推进城乡一体化，缩小城乡差距，建设社会主义新农村的重要途径。” “ 标准农田建设是严格按照“田地平整、泵站改造、排灌分系、渠道硬化、路面砂化、道路绿化”的标准农田建设标准进行的，建成的标准农田能确保旱涝保收，同时，建成的标准农田受法律保护，任何单位和个人，未经批准不得将其转为非农建设用地；经省政府批准占用的，必须按“占一补一”的原则完成标准农田的补建工作，确保建成的标准农田数量不减少，质量不降低。” “ 实施土地整理工作的主要环节要搞好土地整理应重点把握好以下几个主要环节：加强领导，落实责任区、镇二级均设立专门的组织机构，各级政府分管领导牵头，由水利、农业、财政、发改、国土等相关部门成员组成领导小组，由当地土地整理中心具体负责，明确任务，落实责任。区政府根据区土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，考虑区财政支付能力，下达年度土地整理计划，按照统一布局、集中连片、先易后难的原则，落实具体的整理区块，同时，要求整理区农户同意项目实施和补偿政策的比例不少于95%。发扬民主，群众参与土地整理工作涉及到千家万户，整理区农户满意是土地整理工作是否做好的唯一标准。为确保土地整理顺利实施，在项目实施前后坚决落实好七项签字制度：一是对执行统一的土地整理补偿政策和实施本区域土地整理，实行整理区土方统一调运等，同意与否，户长签字；二是全体户长签字同意，由各户长选举产生的整理区管理工作代表3～5名，并全权委托农户代表就组界确定、流转方位、质量监督、竣工验收、分田到户等重大事项进行议定；三是对整理区范围内，实行相对集中连片进行土地流转的土地，涉及的农户实行签字确认；四是对规划设计图件中的道路、渠道位置与走向，以及填废塘浜等由整理区的农户户长进行初审确认签字；五是对经农户初审修改后的规划图由各村民小组户长终审确认签字；六是在通过农户终审后定稿的规划设计图上，由农户代表商讨通过本组面积、组界划分和土地流转方位，并由各村民小组农户签字确认；七是项目竣工后，由各村民小组户长议定分田到户方案，并签字确认。依法招投标，提高工作透明度土地整理实行公开招投标制度，保证土地整理依法有序地实施。项目招投标在秀洲区土地整理中心、区水利局、区监察局、区检察院等部门的共同参与和指导下进行，做到公开、公平、公正。土地整理工程招投标分为土方工程招投标和水利工程招投标两部分进行。土地整理土方工程招投标由市招投标中心负责组织实施；水利工程招投标根据渠道预制构件生产厂家的生产工艺、产品质量、产品规格、生产能力和施工能力，由各有关乡镇土地整理招投标领导小组采用邀请招标的方法进行。项目各工程单位中标后，必须按照规定签订施工合同和廉政建设责任书，防止违法违纪行为的发生。加强管理与监督，确保质量和进度土地整理工作由区造地改田领导小组统一领导，区土地整理中心具体负责，把握好“规划、立项、实施、验收”4个主要环节。区水利局和土地整理中心制定土地整理的实施办法和项目质量考评办法，明确分工，责任到人：一是严格项目法人负责制，对每个工程点镇水机站落实专职技术员，工程中标单位落实专职施工员，村落实专人负责协调，村民代表担任工程监督员协助管理，充分动员各方力量，切实抓好工程质量和进度。二是严格督促施工单位按图施工，对发现不按规划设计图纸和质量要求施工的，坚决要求其限期整改。三是不定期进行质量检查和抽查。坚持土地整理与其他重大工程相结合坚持与新农村建设相结合新农村建设是一项涉及农村千家万户切身利益的系统工程，秀洲按照“规划先行”的原则，将新农村建设规划纳入土地开发整理规划之中，逐步完善协调土地利用总体规划和村庄点、村庄建设等各项规划，通过土地整理的实施为新农村建设打下了扎实的基础。坚持与农村“康庄工程”相结合在土地整理项目规划设计时，参考道路工程总体规划图，结合土方工程的招投标，将农村“康庄工程”所要求的农村道路体系与土地整理相结合，按照各级公路、农村道路的建设标准，整理一片，建设一片，逐步形成农村“康庄工程”的基础体系，通过土地整理共建各级农村道路。坚持与圩堤建设和河道疏浚相结合如地处沿海平原河网地带的地区，降雨量大，受台风影响大，多有洪涝灾害发生。那么通过圩堤建设和河道疏浚增强防洪泄洪能力，可以确保建设好的土地整理区农作物的高产稳产。当然，土地整理工作也存在一些困难，主要是土地整理潜力逐年减少，整理难度加大，经过近10年的开发，可以实施土地整理的区域已多数完成整理，未整理的区域区块零碎，实施难度加大，施工成本大幅提高；资金周转难度加大。由于政策调整和折抵指标使用的计划管理，折抵指标使用量迅速减少，土地整理成本回收速度变慢，造成资金周转难度加大。”