土地整理中心三去一降一補
A. 關於宿遷市「萬頃良田建設工程」試點工作的幾點思考
0引言
「萬頃良田建設工程」是推進農地集中、居住集聚、用地集約和效益集顯的一項重點工程。宿遷市系傳統農業大市，「萬頃良田建設工程」已在該市全面啟動。本文試對宿遷市「萬頃良田建設工程」試點工作開展的基本條件，在規劃編制和啟動建設中存在的問題，以及對未來推進中預期出現問題的分析，提出應對措施及建議，以供參考。
宿遷市是1996年成立的地級市，下轄三縣兩區，除坐轄區宿城區外，沭陽、泗陽、泗洪三縣及宿豫區(原宿豫縣)均屬蘇北農業大縣，農地資源豐富。經過12年來的持續建設，宿遷市已經步入了經濟社會發展的快車道，財政總收入、一般預算收入、規模以上工業增加值、工業用電量等主要經濟指標增速持續位居全省領先位次。2007年宿遷中心城市建成區面積已達45平方公里，全市建設用地面積已由1999年的180.97萬畝提高到2008年的203.2萬畝。但隨著工業化、城市化進程的逐步加快，宿遷人均耕地面積逐步減少，人地矛盾越來越突出。人均耕地面積已由1997年的1.35畝減少至2008年的1.16畝，近兩年每年的用地需求在3萬畝左右，但國家下達的年度用地計劃年均不到5000畝，土地瓶頸制約逐步凸現，供需矛盾越發尖銳。
實施「萬頃良田建設工程」，推進實現農地集中、居住集聚、用地集約和效益集顯，對農村村莊分散布局、農村建設用地潛力巨大的宿遷市而言，確實是一個難得的機遇。
1宿遷實施「萬頃良田建設工程」試點工作條件具備
「萬頃良田建設工程」實施的主要途徑，即為「三結合」———農村建設用地整治與分散耕地整理相結合，農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相結合，節約集約用地與優化區域土地利用布局相結合。宿遷市推進「萬頃良田建設工程」，在自然、地理等方面條件充足，預期效益可觀。
1.1農村集體建設用地潛力巨大
宿遷市、縣區《土地利用現狀圖》顯示，宿遷農村自然村莊呈「滿天星」式布局，建築多以單層瓦房為主。據調查，宿遷市農村居民點佔地面積約121萬畝，鄉村住戶約102.4萬戶，戶均佔地約1.19畝。如按照康居示範村和集中居住點戶均佔地240平方米(含配套設施建設用地)的標准，可通過復墾新增耕地80.9萬畝，如按照國家規定的戶均宅基地200平方米標准，可復墾整理增加耕地91.1萬畝。
1.2農民生產生活條件亟待改善
受自然、歷史條件影響，沿襲生活習慣和農業耕作的便利，宿遷市農村居民點的建築雖歷經了草房、草改瓦、瓦改平和平改樓的四次建設高峰，但農村當前仍以單層瓦房為主，且居住點分散。多數農民建房選址選擇自家的自留地、承包地或交通較為便利的道路兩側，大多沒有統一規劃，也沒有集中連片建設，而是零星分散建在舊村莊中或村莊周邊的耕地上。很多村莊水、電、路、綠化等配套公共基礎設施沒有跟上，村莊「臟、亂、差」，居住環境普遍較差，群眾迫切希望生活環境能夠有所改善。
1.3拆遷安置成本相對低廉
目前宿遷對農村居民拆遷補償的標准均參照征地補償標准執行，由於農村房屋大都為平房，樓房不多，拆遷成本相對降低。此外，除拆除無主房、偏房房屋補償1萬元、有主房(含偏房)房屋補償2萬元、樓房4萬元外，宿遷市政府又出台政策，對農民自願放棄宅基地，到集中居住點建房或進城(中心鎮)購房的給予獎勵補助、貸款貼息等優惠政策。農民居所安置選擇多樣，成本也比較低。
1.4地方政府高度重視
「萬頃良田建設工程」的目標是促進農村耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、公共服務與市場需求資源集聚，完全符合宿遷市「十一五規劃」提出的「環保優先、節約優先」和「全面奔小康、建設新宿遷」的發展思路。目前，宿遷市、縣區政府均成立了「萬頃良田建設工程」推進工作領導小組，建立了政府主導，國土部門牽頭，各部門配合的工作機制。
1.5土地整理工作基礎較好
作為一個傳統的農業大市，耕地後備資源的開發整理一直是宿遷國土資源工作的重點。市縣區國土資源部門均有專門的土地整理開發實施、監督和管理機構，人員健全，制度完善，土地開發整理的成效顯著。兩年來，該市已完成省以上投資土地開發整理項目9個、新增耕地0.6萬畝，占補平衡項目488個、新增耕地2.8萬畝，組織開展的城鄉建設用地增減掛鉤項目兩年就實現新增耕地1.58萬畝。
2宿遷推進「萬頃良田建設工程」試點工作面臨問題分析
宿遷開展「萬頃良田建設工程」試點工作優勢明顯，但由於試點工作是一項全新的工作，是全國首創、全省同步開展，沒有現成經驗借鑒，只能邊實踐邊摸索，邊總結邊推廣。就宿遷市而言，目前碰到的困難和問題主要有:
資金缺口較大:按照規定，「萬頃良田建設工程」所涉及的前期調查論證、規劃編制、房屋拆遷、青苗補償、基礎設施配套建設及設備購置等，由項目所在地自行籌措解決，省負責土地整理費用，這樣縣區財政有一定的壓力。
部分群眾思想不統一:「萬頃良田建設工程」拆遷農戶安置以農民公寓房為主，不安排宅基地重建，拆遷安置點統一集中到城鎮。部分被拆遷農民，由於對政策情況不了解，擔心失地後在城鎮的保障問題。
土地流轉方案不盡完善:實行土地承包經營權流轉是為了改變過去分散落後、土地產出率低的傳統經營方式，促進農業向規模化、現代化轉變。宿遷「萬頃良田建設工程」土地流轉規劃全部實行土地承包經營權入股和轉讓，對相關責任的規定還不夠具體。
3穩步推進「萬頃良田建設工程」試點工作的對策與建議
3.1著力宣傳和完善政策，鼓勵農民向城鎮集中居住
「萬頃良田建設工程」試點工作涉及部門多、政策性強，必須通過政策宣傳引導逐步推進。試點地區應以市為單元，統一農村宅基地拆遷補償安置標准和農村建設用地收購儲備辦法，並建立有形的農村土地流轉和土地交易市場，真正讓農村土地動起來，通過宣傳，讓農民明白其中實惠，打消顧慮。本著進城集中居住為主、到集中居住點建房為輔的原則，應制定具體的農民放棄宅基地使用權購買政策性住房和普通商品房應享受的優惠、補貼等政策，妥善解決好農民居所安置問題。對於農民承包地流轉，也應按照群眾自願的原則組織開展，應明確合作社一旦發包未成，應統一經營，還利與民。
3.2推進農村社保，解決農民後顧之憂
「萬頃良田建設工程」實際上等同於征地，應解決好失地農民社會保障工作。各試點地區應讓放棄土地承包經營權的農戶和以土地承包經營權入股的農戶直接進入被征地農民社會保障體系，與被征地農民同等享受就業、醫療、養老、子女教育等政策。應建立幫助培訓就業機制，對有就業和培訓願望的農戶，納入城鎮就業管理，進行失業登記，符合條件的發放《再就業優惠證》，享受職業介紹、職業培訓、職業技能鑒定、稅費減免、小額貸款等促進就業再就業政策。
3.3探索多種方式，大力推進土地承包經營權流轉
穩定農村基本經營制度，保護農民土地承包權益，是黨的農村基本政策，必須長期堅持。土地承包經營權流轉必須依照依法、平等協商、自願、有償、不改變土地性質和用途的原則進行。在流轉後可以採取四種方式經營:①土地股份合作經營。鼓勵農民把土地經營權以入股形式組建土地股份合作社，實行股份合作經營或統一對外租賃經營，農民可返聘為農業產業人;②發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等規模經營主體，實現現代農業集約經營和規模經營;③鼓勵工商資本參與高效農業、現代農業、設施農業和植樹造林項目建設。充分利用工商企業資金、技術、管理等優勢，建立農產品基地，開展現代農業集約經營，逐步實現統一經營;④以村為單位集中連片或整村流轉用於設施農業等現代農業開發建設，逐步形成一村一品、一鄉一業的特色產業發展格局。
3.4「築巢引鳳」，留足工程區安置空間
應合理選擇工程區范圍，對於確定的工程區應以權屬界線為准，特別是對於完整的集體經濟組織要統一納入試點。想方設法把工程區農民能提前及時安置好，在充分尊重農民意願的基礎上，統一規劃設計，鼓勵建多層和高層住宅，由政府前期投資完成基礎設施配套建設，為「萬頃良田建設工程」區農民拆遷留足安置空間。
3.5多渠道籌措資金，確保「萬頃良田建設工程」順利實施
「萬頃良田建設工程」實施的順利與否，關鍵在資金，因此各試點地區要多渠道籌措資金，確保工程順利實施。可以將新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、農業重點開發建設資金等土地相關資金中，留取一定比例用於工程建設。同時還可以將省里的農村道路改造扶持資金、農業開發、節水灌溉等項目資金以及其他涉農項目資金集中用於「萬頃良田建設工程」區內的其他工程。此外，還可通過銀行融資及引入社會資金等途徑解決資金不足問題。對於政府先期投入的資金，可以通過經營性用地招拍掛出讓收益、新增耕地置換的城鄉建設用地掛鉤周轉指標轉讓收益中予以補償。
B. 土地整理中新增耕地率有要求嗎
根據國家標准《土地利用現狀分類GBT21010-2007》對耕地的定義，耕地是指種植農作物的土地，包括熟地,新開發、復墾、整理地，休閑地(含輪歇地、輪作地);以種植農作物(含蔬菜)為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海塗。耕地中包括南方寬度<1.0米，北方寬度<2.0米固定的溝、渠、路和地坎(埂);臨時種植葯材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。
新增耕地定義:指新增加的種植農作物的土地。另外根據《土地分類》的通知(國土資發[2001]255號)規定，新增耕地面積除新增耕地外，還包括新增可轉為耕地的園地、人工草地、養殖水面等。
新增耕地計算
新增耕地率=新增耕地面積÷項目規模(建設規模)
土地整理凈增耕地面積可依據下面的公式進行計算:
Mz=(1-R2)×(M1-M2)+(R1-R2)×M
式中:
Mz----整理後凈增耕地面積;
M----待整理農地區的原耕地面積;
R1----整理前的待整理農地區田埂系數(南方寬<1.0米，北方寬<2.0米的溝、渠、路和田埂);
R2----整理後的田埂系數(視當地實際情況和整理區類型確定);
M1----待整理農地區非耕地地類的面積(含溝渠、道路、園地、林地和夾荒地等);
M2----待整理農地區整理後必須保留的非耕地地類面積(含溝渠、道路、園地和林地等);
上面的公式表明，土地整理凈增耕地來源有兩個途經:一是對整
理前的耕地而言，通過降低田埂系數增加一部分耕地;二是通過減少非耕地地類面積增加一部分耕地。
例題:某土地整理項目，整理前耕地面積M=500公頃，非耕
地地類面積(指耕地內的溝渠、道路、園地、林地和夾荒地、居民點等)M1=150公頃，整理前田埂系數(南方寬<1.0米，北方寬<2.0米的溝、渠、路和田埂)R1=10%。整理後田埂系數R2=5%，整理後必須保留的非耕地地類面積(含溝渠、道路、園地、林地等)M2=50公頃，則該項目凈增耕地面積Mz=?
Mz=(1-R2)×(M1-M2)+(R1-R2)×M
=(1-5%)×(150-50)+(10%-5%)×500
=120(公頃)
C. 人往哪裡去 地往哪裡流 利益如何分配 ———蘇南: 土地整治破「三難」———蘇南:土地整治破「三難」
經濟發達的蘇南土地整治起步較早，1995年起，蘇州吳江、常熟、張家港和常州武進、無錫江陰等地以土地整理為抓手，加快農業現代化建設，為城鄉一體化發展打下了堅實基礎。進入21世紀特別是2008年以來，蘇南新一輪土地整理以城鄉建設用地增減掛鉤為抓手，依託「萬頃良田建設工程」，探求破解「城鄉二元結構」，解決土地整治「三難」命題:人往哪裡去?地往哪裡流?利益如何分配?2010年6月中旬，記者就這一問題到江蘇鎮江、常州、蘇州等地作了調研采訪。
———編者
城鎮化，要讓農民滿意
「萬頃良田建設工程」讓農民「一步到位進城」，大部分農村勞動力在城市就業、安家。
如織林立的腳手架，熱火朝天的建築工地。記者來到鎮江新區項目施工現場，不由得被這里恢宏的建設場景所震撼。
「30棟多層、12棟小高層住宅已封頂，今年11月底確保65萬平方米安置房竣工入住。」指著拔地而起的樓群，鎮江新區管委會副主任經山河告訴記者:「未來3年，這里將建成全省規模最大的農民安置房住宅小區。」
經山河介紹，小區建築面積160萬平方米，要建300餘棟小高層和多層住宅，同時配建鄰里中心、幼兒園、綠地等配套設施6.8萬平方米，將集中安置18個行政村的7826戶農民，可入住4萬多人。預計明年上半年竣工，整個投資近40億元。
「好傢伙，這規模快趕上北京天通苑啦!」記者不禁感嘆。
如此氣派之「大手筆」，出自「萬頃良田建設工程」。
以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，通過對田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積;通過將農村居民整村遷移到城區現代化小區，提升群眾居住環境和生活質量;通過建成大面積、連片高標准農田，優化區域土地利用布局，實現「農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯」的目標。這就是江蘇省加快城鎮化進程中力推的「萬頃良田建設工程」。據介紹，目前全省已有20多個縣(市、區)在試點。
鎮江新區「萬頃良田建設工程」項目區總規模5.59萬畝，通過對新區下轄的三個鎮、兩個街道、18個行政村進行整村搬遷、土地綜合整治，可增加農用地8277畝，新增耕地3957畝，建成近6萬畝的連片高標准農田。
顯然，這一系列政策都是政府在設計，農民成為被設計者。我們想親耳聽聽農民的聲音，看農民到底是怎麼想的。
記者調查走訪了丁崗鎮部分村民。實錄如下:
丁崗鎮留村村主任聶鳴:我村有4000多畝地，前年統計拋荒800多畝。村裡青壯勞力95%外出打工，全村基本沒有純農戶。留在家裡種田的也是種「面子田」、「懶漢田」，不指望它賺錢。不少人家請外地人來種。地種不好，撂在那裡不尷不尬的。這種情況，政府不推動改變，靠農民推動，不大可能。
去年，搞「萬頃良田建設工程」，大家積極性很高。一期工程我們村整了1000畝耕地，增加了1/4的面積。拆遷的時候，家家戶戶宅基地帶院子，從一磚一瓦到院子里的果樹、菜園子，政府都給了補償。承包地入了股，農民不種地，每畝地還能拿到800塊錢(年)。整理多出來的土地，還能參加第二次分配，這么實惠的事，農民當然歡迎了。
章村村民王明華:我是純農戶，種了快40年田了。我家5畝地分在5個地方，下一次田要走幾公里路，種地效益低，掙不了幾個錢。前幾年，我買了台收割機，幫人種田，增加點收入。搞萬頃良田，我家老房子拆了，政府補了近40萬元，「上樓」後(指安置到新居點)，分了兩套新房子，一套自己住，一套給父母，還富餘10多萬元。我現在做夢都在想，用這筆錢買台車，搞運輸。
留村村民殷榮春:我家承包地加自留地，一共5畝6分田。兒子在鎮江公司里上班，家裡的地先前全交給外地人種。每畝地純收入最多500元。現在家裡的田全部流轉了，按照800塊一畝(年)，每年補給我家近5000塊錢。原先我家宅基地有225平方米，院子有6分，現在拆掉了，補償我30萬元。新建的房子分給我兩套，一套140平方米，一套85平方米，兩套房子花去23萬元，還餘六七萬元，簡單裝修錢夠了。大房子我們自己住，小房子打算出租。樓房雖然空間小了點，但總的生活質量還是提高了。「萬頃良田建設工程」對我們農民是件大好事，它是一步到位，起碼縮短了一代人進城的時間和成本。
通過現場采訪，我們感受到殷榮春說的「一步到位進城」的內涵和深意。這個現代化的生活社區，最大限度地考慮了農民的工作、生活、學習、娛樂便利;以商業建設為主，引導消費，培養商業氛圍;每個小區均有物業管理用房、社區用房、地下室、人防、污水垃圾處理等相關配套設施。所有可能遇到的問題，設計者都想到了。更重要的是，90%以上的農村勞動力能在城市就業。今後，他們真的可以在城裡安居樂業了。
土地，流向集約
整合土地資源，需要經濟實力，應審慎、理性、規范，減少「過程性浪費」。
去年6月，常州金壇啟動全省第一家試點，一年多來，「萬頃良田建設工程」這一有效集聚資源、有序統籌城鄉、破解「雙保」兩難的舉措，一直在穩健運行。它延續了蘇南多年前提出的「三集中」理念，同時又有創新和發展。江蘇省的項目負責人說，現在的「集中」不同於以往，過去是從小的自然村拆並到行政村，從行政村再拆並到集鎮，「農民進城」的過程就是多次拆房、建房的過程。而現在，是將農民直接轉移到中心鎮，減少了「過程性浪費」，實現最大限度的土地節約集約利用。
在江蘇省國土資源廳廳長夏鳴看來，沖破現有農民分散居住、資源分散經營對生產力發展的束縛，改變原有資源空間布局和配置方式，讓生產資料和勞動力之間合理匹配，是城鎮化的目標取向。「未來的社會主義新農村，農業生產必然實行規模化、產業化、機械化，農村人口必然大量集居城鎮，減少村莊。把握城鄉統籌發展的總體目標，現實的路徑選擇應當擯棄權宜之計，少作無效投入，避免走彎路。」江蘇省算了一筆大賬:通過實施「萬頃良田建設工程」，將建成集中連片、基礎設施配套的高標准農田2萬公頃以上，新增耕地面積600公頃以上。同時實現工業向園區集中、居住向城鎮集中，加速推進工業化、城鎮化進程。
與一些地方為增加建設用地指標，無視農民意願動輒「拆村並居」的急功近利相比，蘇南顯得更為審慎、理性和規范。
夏鳴:「『萬頃良田建設工程』是統籌城鄉發展的基礎性工程，蘊含著一、二、三產業協調發展的理念。通過資源集聚產生的聚合效應，提升一產、支撐二產、繁榮三產，破解城鄉二元矛盾，促進城鄉統籌。」
鎮江市副市長李小平:「保護耕地、健全公共服務體系、滿足產業發展和城鎮化需要，這三塊成為政府力推『萬頃良田建設工程』的綜合動因。當然前提是要時機成熟。鎮江非農產業的比重已超過90%，大部分農戶已不再主要靠種地增加收入。土地整治調出來的土地能迅速滿足當地產業發展、城鎮化和農民就地就近就業的需要。天時、地利、人和，才可穩步推進。」
鎮江市國土資源局副局長黃毅:「整合土地資源，需要政府巨大的財力投入。人均GDP超過1萬美金的，可以考慮做;人均GDP只有三四千美金的，最好不要做。因為財力不夠，政府容易不自覺地從農民的土地上攫取利益，從而引發社會問題。眼睛只盯著『土地』，不系統考慮解決『三農』問題，絕對行不通。」
蘇州市國土資源局局長張文根:「我們始終強調一點，宅基地和村莊整理後節約出來的土地，首先用於補充耕地和安置農民，餘下的建設用地，只能在項目區內自行調劑消化，不允許跨區置換。我們的目的是優化用地布局，而不是『賣指標』」。
據了解，「萬頃良田建設工程」所有的試點方案都經過了專家評審、公示、聽證、省轄市政府初審、省國土資源廳審核等重重關口，而且項目區規劃與土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、基本農田保護規劃、城鄉一體化規劃緊密銜接，確保「耕地面積不減少，建設用地不增加，農民利益不受損，國土規章不違背。」其中最容易出問題的掛鉤指標的管理、使用，都嚴格按照國土資源部有關文件執行，程序規范，試點有序。
農民利益永遠第一
保障農民土地權益，就業性收入、保障性收入、財產性收入———三塊收入給農民「托底」。
「土地是農民的命根子。動農民的地，首先要考慮如何確保讓轉移的農民生活水平不降低，長遠生計有保障，變換身份得實惠。」一路采訪，記者接觸到的許多基層國土局長、項目負責人都這么說，看來他們腦子里確實掛了這根「弦兒」。
增減掛鉤，最主要的資金來源是土地。騰出來的地怎麼用，用在哪兒，土地增值收益如何分配，成為考驗政府公信力和執行力的試金石。
記者走訪的幾個市，都制定了明晰的政策，使農民土地權益從三方面得到保障:一是以村為單位成立土地股份合作社，將農民承包田和自留地的經營權以入股形式集中起來，統一發包給專業公司經營，收益歸農民所有;二是對整理後新增的耕地確權給村土地股份合作社，收益按合作社章程進行分配;三是將部分新增建設用地指標用於建設標准廠房，實現集聚集約開發和產業配套提升，收益仍歸村土地股份合作社。
常州新區「萬頃良田建設工程」位於孟河鎮、西夏墅鎮境內，項目總投資約13億元，目標有三:建成高標准農田2.3萬畝，新增耕地面積2000餘畝;通過居民點和獨立工礦地拆遷增加農用地1609畝;新建安置房53.88萬平方米，集中安置兩個鎮12個行政村2700多農戶。
新區政府正著力打造兩個平台:投融資平台和土地流轉平台。以土地流轉為例，所涉及的12個行政村全部成立了具備法人資格的股份合作社。為確保土地流轉過程中農民權益不受損，約法三章:一是流轉資金不低於500元/畝(這個標準是根據前三年農民種田收益測算的)。二是建立遞增機制，5年一個周期，按20%比例增長。三是國家給的政策性補貼全部歸農民。也就是說，土地經營權流轉了，農民的收益權沒有改變。
新區農業局局長范春苟:「廢棄地變良田，對多出來的耕地收益，按『四三三』比例分配，即40%歸村民，30%作為合作社工作經費，另外30%作為風險備用金，萬一企業倒閉，合作社可以用風險備用金，支付農民收益。」
鎮江市副市長李小平:「原來農民都有自留地，不用買菜吃。進了城，如果與市民同樣價錢買菜，他肯定不願意。我們想了個辦法，在整治後增加的耕地里，安排一定面積的蔬菜基地，給新區農民使用。還有，物業管理費不要農民掏，由集體公共資產補貼;建立公共社區，滿足農村婚喪喜事等公共服務需求。類似的問題，我列出了20多個，做夢都在考慮怎麼解決。總之，農民變市民的過渡期，政府絕不能做『甩手掌櫃』」。
與有的地方「圍著指標打轉轉」的「掛鉤」動機形成對比，蘇南基層政府對農民土地權益以及社會和諧問題的關注度顯然更高。除了耕地「紅線」，農民的權益保障底線，構成了約束政府行為的另一條不可逾越的「紅線」。
「今後，我們有一塊就業性收入，有一塊保障性收入，還有一塊財產性收入，有這三塊收入『托底』，再加上政府社會公共福利體系的不斷完善，我們農民的城鎮化之路，當真是條幸福路呢。」農民殷榮春如是說。這話也說出了蘇南大多數農民的共同心聲。
D. 三中全會精神與土地制度改革
國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任蔣省三
在改革開放30年之際，黨的十七屆三中全會系統回顧、總結了我國農村改革發展的光輝歷程和寶貴經驗，對進一步統一全黨全社會認識，大力推進城鄉統籌發展，加快推進社會主義新農村建設，具有重要的、深遠的意義。會議通過《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》，這是一個充滿改革進取氣息的綱領性文件。同黨的十一屆三中全會解放思想、實事求是的改革精神既一脈相承，又有新的探索、新的理念和新的突破，充分體現了解放思想、科學發展的時代精神，必將同黨的十一屆三中全會的歷史作用一樣，為中國經濟、社會的繁榮和發展奠定更堅實的基礎。
農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局。土地問題是農村的基本問題，土地制度是農村的基本制度。下面，我圍繞土地管理制度問題談談學習黨的十七屆三中全會精神的認識和體會。
一、實現對農民土地權利全面、完整的保護，是貫穿黨的十七屆三中全會《決定》的主線
黨的十七屆三中全會《決定》最引人注目的是提供了對農民土地權利一體化保護。如果說30年前黨的十一屆三中全會開啟了農村土地權利在農地農用方面的保護，那麼，黨的十七屆三中全會提出農地非農用時農民土地權利的再保護，這兩個三中全會精神相互呼應，上下連貫，形成了具有歷史意義的完美篇章。這些成果，來之不易，意義重大，作用深遠。
《決定》中關於推進農村改革發展的五大原則中的第二大原則明確規定：「必須切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。堅持以人為本，尊重農民意願，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題，保障農民政治、經濟、文化、社會權益。」這充分反映了黨中央、國務院對下一步農村改革發展中尊重和保護農民權益的高度重視，繼承了黨的十一屆三中全會尊重和保護農民土地權益的主線，深化土地制度改革的基本精神，切中了當前工業化、城市化過程中由土地利益引發的社會問題的要害，體現了以改革促發展的精神，為深化土地制度改革提供了明確的指導思想。
黨自十一屆三中全會開啟了以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，經過連續出台一系列的法律政策，直到十七屆三中全會進一步賦予了農民更加充分而有保障的土地承包經營權，明確提出現行土地承包關系要保持穩定並長久不變。
《決定》提出的「保持穩定」、「長久不變」，是從權利的時間上和形態上強調的。時間上強調長久性，形態上強調穩定性。所以說，農地農用的農民權益的保護到現在為止已經進入了一個深度保護的階段，但是，農地變為建設用地的過程中，對農民權益的保護卻相當薄弱，這是現實。
《決定》關於農村改革發展目標任務中提到2020年農民人均收入要比2008年翻一番，任務是相當艱巨的。農業生產已連續5年豐收，2008年估計是創紀錄的豐收年。農民收入有了較大的提高，況且這5年也是財政連續大投入的5年，但是城鄉收入的差距繼續拉大。我們在調研中發現，傳統農區農民家庭的收入中來自於農業的、工資性和其他收入各佔1/3。但沿海發達地區來自農業收入只佔10%，來自工資性收入約佔30%，而來自財產收入佔了一半以上。這些財產收入主要來自土地及相關財產的收益。所以，黨的十七屆三中全會把農民土地權益的保障作為改革的一條紅線，這體現了中央把提高農民收入，縮小城鄉差距提高到一個很重要的位置。
農民土地權利的問題集中表現為農地非農化過程中農民土地權利的缺乏，這是現行土地制度的根本性問題。政府是土地唯一的壟斷者，低價從農民那裡征地，高價出讓，形成了地方政府的出讓金收益，構成政府的「土地財政」現象。土地財政收入連同地方政府土地抵押的貸款形成的巨額基礎設施投資資金，推動了城市的外延擴張。建設用地結構的扭曲，招商引資背後的政府財力大比拼，失地農民引發的社會問題，基本農田保護成為中央政府和地方政府的博弈等所有這些土地問題的根源就是農地非農用過程中權利的保障不完整，農地非農用時農民土地權利的保障嚴重缺失。所以，解決農民問題要解決土地問題，而土地問題又要著重解決土地非農化過程中農民權利的保護問題，使農民能夠以土地的權益來分享工業化、城市化的成果，而不是拿走了地，排斥了人。
農民的土地不能參與城市化和工業化的成果分享，這種制度的弊端到了該改的時候了。所以土地制度改革要重點解決以產權為基礎、以市場為導向、以法律為保證，集規劃科學、用途管制、管理監督為一體的管理模式。
二、《決定》為推進和完善土地管理制度提供了新契機
（一）全面科學地提出了健全嚴格規范的農村土地管理制度的基本原則
就是16個字，叫做「產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理」。它的意義在於把產權管理作為土地管理的重要內容，納入土地管理的內容，這一點非常重要。為了將產權管理從源頭上落實，《決定》強調搞好農村土地的確權、登記、頒證工作，以保障農民對承包土地佔有、使用、收益等權利。《決定》明確了節約集約利用土地的原則，提出了兩個最嚴格的土地管理制度：一個叫最嚴格的耕地保護制度——堅守18億畝耕地紅線；一個叫最嚴格的節約集約用地制度——從嚴控制城鄉建設用地的土地總規模。《決定》還提出「三個不得」：不得改變土地集體所有性質；不得改變土地用途；不得損害農民土地承包權益。
（二）明確提出征地制度改革三原則
一是嚴格界定公益性和經營性建設用地的原則。逐步縮小征地范圍，要從嚴格遵循按公益性目的征地入手。二是同地同價、及時足額的補償原則。依法徵收農民的土地按照同地同價、及時足額的補償原則，改變了以往按農地產值倍數的補償方式，為實現以土地財產權的賠償提供了制度依據。三是全面保障農民利益的原則。對被征地農民的安置從過去強調原生活水平不下降改為就業、住房、社會保障「三位一體」的保障政策。
（三）明確提出「兩先」原則
為完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權提供了制度空間。《決定》提出了「兩先」原則：所節約出來的農村宅基地和村莊整理土地，首先復墾為耕地；調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，優先滿足集體建設用地。其政策的基本指向是保障農民宅基地權利，防止地方政府利用村莊改造、新村建設等借機擴大建設用地，突破指標管理，同時防止集體建設用地的國有化趨勢。
（四）明確提出了逐步建立城鄉統一的建設用地市場
這為農民集體建設用地進入市場，合法流轉，以土地權益分享工業化、城市化成果提供了通道。一是在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。農地轉為非農建設用地必須征為國有的唯一通道的局面被打破。二是通過建立統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓依法取得的農村集體建設用地使用權，為農民集體建設用地流轉提供了一個合法的平台。這將大大增加農民土地財富效應，使農戶更加珍惜和加倍維護充分而有保障的土地承包經營權。三是對依法取得的農村集體建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益，打破了按所有制界線阻止集體建設用地進入市場的制度框架。
三、貫徹落實三中全會精神，深化土地制度改革任務艱巨
（一）如何對待土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍內的農民集體建設用地問題
規劃范圍外的依法取得農村集體建設非公益性項目，仍然保留農民集體的所有權，允許農民集體開發經營。《決定》沒有講規劃區內的集體建設用地如何辦理。
從法律層面講，1982年的《中華人民共和國憲法》規定：「城市的土地屬於國家所有。」那麼，農民集體所有的土地轉為城市建設用地，必須變為國家所有。不僅現存的全部城市土地屬於國家，而且凡是將要城市化的土地也全部屬於國家。因此，城市向郊區推進，向農村腹地拓展，在農村、小城鎮和郊區形成新城區。對這種建設用地的國有化趨勢應該保持警惕，並加以遏制。
從現實層面講，沿海發達地區農民集體建設用地早已大量存在，流轉也成為現實，土地租金成為農民和集體的重要收入來源，這不是秘密。但若規劃區的現存農民集體建設用地全部轉為國有，則農民集體難以答應。我們在廣東省東莞市調查時，農民集體提出要把原來被政府徵收的非公益性用地用現價回購。一些沿海省、市政府都覺得這個問題比較棘手，處理起來容易引發社會矛盾。《中華人民共和國憲法》確立的兩種土地所有制並存，其本意是為了防止將農民集體土地收歸國有。早在1981年全國人大常委會修憲討論時，對農民土地究竟收歸國有還是保留現行的農民集體所有制，展開過一場爭論。一部分人主張農村土地已不是農民私有，乾脆收歸國有，土地掌握在政府手中，這有利於推動工業化建設。另一部分人主張保留不變，提出1962年農村土地下放為「三級所有，隊為基礎」後，在「文化大革命」中都未改動過，毛澤東同志對此有更長遠的考慮。當時，農戶承包經營制度剛剛建立，不宜改動，經過反復討論，最後在憲法上確立兩種土地所有制並存。而且，在北京、上海、武漢等大城市郊區，部分原為工業建設保留的國有農地，也退回給農民集體所有。
從制度層面講，應該確保建設用地兩種所有制長期並存。這有利於我們這樣一個農業人口大國的長期穩定和持續發展。試想到2030年，按城市化率達到70%計算，農村仍有4.5億人口，這個數目與新中國成立之初的全中國人口相當。農民集體建設用地將大量地、長期地存在。強調城市土地和農地的劃區，強化土地用途管制是方向，但城市土地中過分強調國有土地的單一性，不符合《中華人民共和國憲法》的本意，不符合國情，也不利於保護農民的土地權利。
（二）農村集體建設用地進入市場以後，政府用地指標管理面臨的挑戰
以南方某省為例。該省現有的耕地保有量比土地利用總體規劃的保有量少，而建設用地規模已經突破了原有的控制，該省要實現2011年GDP4萬億元的目標，平均每年需要新增建設用地41萬畝，而2007年國家下達給這個省的用地指標只有24萬畝。在全國耕地嚴守18億畝的紅線之下，用地指標只能減不能增。怎麼辦？只能在存量上找出路。該省農民集體建設用地佔全部建設用地的半壁河山，而這些建設用地中低效利用是最大的問題。
20世紀90年代初，啟動農村工業化時缺乏規劃，資金比較短缺，土地浪費相當嚴重。以某地級市為例，該市平均建設容積率只有0.61，大量的物業、舊廠房為單層建築，佔地面積大，容積率低，環境污染嚴重。該市「十一五」期間納入的物業改造就有18萬畝，其中絕大部分是農民集體建設用地。這個18萬畝是該市年度用地指標的6倍多。因此，節約集約用地作為基本原則是非常正確和及時的。發達地區已經進入了盤活存量土地，推進發展方式的轉變的新階段，但是大量的農村集體舊物業、舊廠房等建設用地存在著未完善手續的用地確權問題。一是「無證用地」。這涉及建築物或不同產權人地塊之間的通道、公共空間、間隙、邊角地。二是「歷史用地」。早在《中華人民共和國土地管理法》頒布、國土部門設置之前，村裡就利用了空閑的土地蓋廠設鋪，當時就不存在農地轉用辦理手續問題。三是「違法用地」。這三類土地佔多少呢？占所謂「三舊」改造的35%，比例相當大。如果不對這些土地確權，按現行法律政策辦理手續，「三舊」改造就難以推進，但是補辦手續要佔用地方政府用地指標，因此政府沒有積極性。這是個兩難問題。政府自身的招商引資佔地的指標還遠遠不夠，再增加農村集體建設用地來占指標資源，難度很大，不好辦。這個指標到底給誰，孰先孰後，孰輕孰重，對地方政府用地指標管理帶來挑戰和選擇。這會不會引發新的違法用地？
（三）嚴格管理農村宅基地政策剛性與制度空間所產生的矛盾，亟待出台相關政策和辦法來解決
宅基地使用權是我國特有的一種用益物權。《中華人民共和國物權法》第一百五十二條規定：「宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其相關設施。」宅基地使用人具有一定身份上的要求，只能由集體組織成員享有。只能是在集體土地之上設定的一種用益物權，集體才有權設定這種權利。宅基地使用權具有福利性，其取得原則上不需要支付對價。其客體必須是非耕地，任何組織和個人不得擅自將耕地變為宅基地。權利人不能將宅基地作為生產資料使用，不得將宅基地建廠投資。
正是因為上述原因，宅基地使用權流轉受到嚴格的限制，形成了兩大限制性規定：一是數量方面的，二是范圍方面的，即「一戶一宅」的原則和使用權及地上房屋在本集體組織成員之間互換、轉讓的原則。
《決定》指出，節約出來的宅基地首先復耕，在符合規劃納入指標下，優先滿足集體建設用地，同時指出：「依法保障農戶宅基地用益物權。」從法理上講，用益物權是對不動產使用和收益的物權，農戶宅基地使用權作為用益物權，不應該排除以收益為目的的物權屬性。只是在現階段法律規定了以滿足廣大農村居民生存、生活需要，限制了以收益為目的物權屬性，這是我國目前宅基地使用權作為用益物權的制度特色。
今後，農戶宅基地使用權作為用益物權的所有屬性如何或能否歸於完美，成為探索和改革的重要問題。廣大農民尤其是發達地區的農民要求將自己的住房連同宅基地一起由資產變為資本的呼聲越來越強烈。地隨房走，房地不分，農村宅基地去福利化改革在一些地區已處在試驗和探索之中。
另外，宅基地變為農村建設用地後，處在規劃區外的建設用地是允許流轉的，那麼是不是意味著農民宅基地流轉留下了制度空間呢？這些問題得不到回答和解決，恐怕就難以避免村集體以「新村建設」名義，通過村莊整治和舊村改造動用農村宅基地的傾向，也難以避免以「農村城鎮化」或「居住郊區化」名義，地方政府與開發商聯手利用宅基地進行房地產開發的傾向。因此，盡快出台嚴格管理農民宅基地相應政策和辦法與確保農戶宅基地財產權益為核心的改革和探索，顯得同樣重要，同樣緊迫。
E. 信陽市國土資源局
信陽市位於河南省南部,地處淮河上游、大別山北麓,是南北經濟文化交流的重要通道,素有「豫南明珠」、「三省通衢」之稱。全市總面積18915平方公里,轄8縣2區6個管理區,人口803萬人。信陽地處亞熱帶向暖溫帶過渡地帶,在中國地理南北分界線上,全市森林覆蓋率達32%,高於全國平均水平10多個百分點。信陽季節氣候明顯,又兼有山地氣候特點,光照充足,雨量豐沛,氣候溫暖濕潤,能滿足多種植物培育和生長的需要,因而農副產品豐富,著名地方農產品信陽毛尖茶是全國十大名茶之一。信陽既有綿延重疊的崇山峻嶺,也有岡巒起伏的低山丘陵,既有坦盪無垠的平原,也有群山環繞的盆地,旅遊和礦產資源都非常豐富。境內革命遺址、古跡和文物眾多。全市現有國家級文物保護單位6處,省及省以下級文物保護單位400多處,重要革命紀念地和革命舊址400多處。
董元成 黨組成員、調研員(主持工作)
胡敏 黨組副書記(女)
曹曉林 黨組成員、副局長
李積光 黨組成員、副局長
熊偉 黨組成員、副局長
楊富山 黨組成員、紀檢組長
於海忠 黨組成員、總工程師
董元成簡介:漢族,中共黨員,全日制大專學歷。1977年7月參加工作,1982~2001年,歷任原信陽地區工業局人事科副科長、原信陽地區經貿委政治部副主任、主任,息縣人民政府副縣長,信陽農業機械化學校校長,信陽地區地質礦產局局長;2001年12月~2008年6月,任信陽市國土資源局黨組成員、副局長;2008年6月,任信陽市國土資源局黨組成員、調研員;2008年11月20日起主持局全面工作。
【機構設置】局機關設辦公室、人事科、財務科、地籍科、規劃科、用地科、耕保科、礦管科、地質科、利用科、測繪科、法規科、機關黨委、紀檢監察室、信訪辦、老乾科16個科室。設國土儲備中心、國土執法監察支隊、國土資源交易中心、土地開發整理中心、土地規劃勘測隊、地價評估所6個直屬事業單位。設浉河一分局、浉河二分局、平橋分局、明港分局、羊山分局、南灣分局、工業城分局、雞公山分局8個分局。
【土地資源】截至2010年12月31日,全市土地總面積189156.35公頃。其中耕地838563.47公頃;園地67345.14公頃;林地43714.58公頃;草地58775.36公頃;城鎮村及工礦用地215540.01公頃;交通運輸用地39476.62公頃;水域及水利設施用地219142.92公頃;其他土地21003.25公頃。
【耕地保護】2010年,嚴格實施耕地佔補平衡,按照「先補後占」和「佔一補一」,建立「三庫」,即耕地後備資源庫、耕地佔補平衡項目庫和補充耕地儲備庫。2010年,經驗收補充耕地儲備庫11個批次,入儲備庫補充耕地指標793.09公頃,申報建設用地佔用耕地808.3222公頃,使用補充耕地儲備指標808.3222公頃,耕地保有量穩定在79.29萬公頃,實現了耕地佔補平衡。
層層簽訂耕地保護目標管理責任書,開展耕地保護責任目標考核,落實2008年耕地保護責任目標考核的整改工作,迎接河南省政府對信陽市2009年度耕地保護責任目標履行情況檢查。嚴格落實基本農田補劃制度,確保全市基本農田不減少、質量不降低,基本農田保護面積穩定在68.64萬公頃。轄區羅山縣被國土資源部和農業部聯合通報表彰為「全國基本農田保護工作先進單位」。
【國土資源規劃管理】2010年,信陽市鄉鎮級規劃修編圓滿完成,按照規劃土地全覆蓋的原則,本輪規劃修編信陽市共需審批199個鄉鎮級規劃,其中建制鎮64個,鄉111個,辦事處11個,管理區5個,其他8個。全市199個鄉鎮級土地利用總體規劃於2011年5月經市政府審批通過並實施。
【城鄉建設用地增減掛鉤】2010年,組織編制了16批《2010年城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施規劃》,共規劃建新區項目95個,總用地規模742.407公頃。2010年底,全市16批增減掛鉤項目區實施規劃已經省廳批准8批,面積297.5577公頃,新增耕地272.7264公頃。城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施規劃所設新區均已落實到具體項目,並納入新一輪鄉鎮土地利用總體規劃,建新項目符合國家產業政策和建設用地控制指標。拆舊區中使用的「農村集體建設用地整治」指標已按要求備案,先建後拆和已拆待驗收的拆舊區已落實到具體地塊,全部為農村建設用地。拆舊區設置合理,安置方案可行,拆舊區總規模及增加耕地面積,均大於建新區規模。
【土地利用管理】加強土地市場動態監測,從2010年1月1日起在主幹網上全面運行土地市場動態監測與監管系統,全面實現了從土地來源到土地供應和市場交易等過程的動態跟蹤監管。持續開展批而未用地及建設用地審批和批後核實清查工作,有效地推動了全市的土地徵收及供應速度,對146.02公頃「批而未用」土地進行了清理整改,完成征地並移交91.11公頃,完成供地36.54公頃。積極認真開展房地產用地專項整治,並依據省廳要求,對閑置的房地產用地進行了處置。
2010年,全市共計供應各類建設用地面積459.86公頃,其中以出讓方式供應429.5696公頃,土地成交價款32.7258億元。在出讓土地中,以「招拍掛」方式供應394.5797公頃,占總出讓面積的86%,土地成交價款32.016億元,占總成交額的98%。同時,全市共計辦理劃撥土地補辦出讓手續34.9899公頃,補交出讓金0.7098億元。
【地籍管理】2010年,第二次土地調查全面結束。信陽市國土資源局充分利用調查成果,進一步擴大農村集體土地登記發證覆蓋面,完成了3429宗農村集體土地所有權登記,登記率達95%以上。核發集體土地建設用地使用證129.4萬宗,發證率達85.01%。繼續實行土地登記窗口辦公「首問負責」、窗口辦件「一站式」受理、「一條龍」服務。市本級共通過窗口受理申請核發國有土地登記報件495宗,其中審批國有土地使用證392宗(已辦結390宗,退件2宗)。受理審批城鎮住房用地分割登記53宗,發放城鎮住房用地分割土地證2566本。受理審批土地抵押登記50宗,涉及土地抵押面積535.74公頃,涉及抵押金額233554.5萬元。
【建設用地管理】2010年,扎實開展「雙保工程」活動,全力為穩增長、轉方式、調結構提供資源保障。認真做好建設用地報批工作,突出一個「快」字,積極主動服務,快分配、快組卷、快報批。截至2010年底,經省政府批准批次建設用地6個,面積188.3068公頃,上報省廳審查的批次建設用地49個,面積1400.7934公頃,以上共計1589.1002公頃。報經市政府批准農用地轉用不再徵收項目9個,面積99.0666公頃。全力服務國家重點建設項目,積極組織蘭州—鄭州—長沙成品油管道工程、西氣東輸淮武支線管道工程等國家重點建設項目的建設用地材料申報。同時開展京九鐵路電氣化改造、淮息高速公路、淮固高速公路的征地報批工作,2010年重點項目的先行用地報件已經組織完畢並上報國土資源部,正式用地報件材料也已經組織完畢,並上報省國土資源廳,石武鐵路「四電」用地報批工作也已經全面啟動。
【農村土地整治】2010年,信陽市農村土地綜合整治工作邁出了新步伐。信陽市政府下發了《信陽市人民政府關於印發信陽市土地復墾整理和新農村建設項目管理實施意見的通知》(信政文〔2010〕211號)。信陽市土地綜合整治工作在實踐中摸索出了新路子,積累了新經驗。在整治過程中採取「以點帶面,試點先行,亮點出效」的方法,選擇適宜的項目區進行集中連片整理,在嚴格執行上級下達的各項控制指標的前提下,結合土地利用總體規劃建設典型示範區,以此推動全市土地綜合整治工作順利展開。制定了土地整理復墾開發項目「月報制度」、「通報制度」、「工作交流制度」和「督查制度」。全面開展各類土地整理復墾開發項目的技術評審工作,解決了項目歷史遺留問題。本著尊重歷史、注重現實的原則,對2010年前部分項目程序以及內業資料進行了完善,在此基礎上,全面完成了2010年的技術評審工作。2010年,共對54個項目的可行性研究報告進行了論證。對52個項目的設計報告進行了評審,其中2007年、2008年新增費項目6個,2010年新增費項目17個,占補平衡項目29個。完成了2個項目設計報告變更的技術評審,對16個項目的招投標方案、招標文件進行了審核。
【測繪監管】2010年,鞏固整頓和規范地理信息市場秩序成果工作,引入約談機制,加強全市測繪統一監管工作。通過對發現的測繪違法苗頭進行調查核實和約談,對持證測繪單位違規行為進行提醒和預警,明確違法行為的成本和後果,避免直接進入法律處罰程序,以促進全市測繪行業健康有序發展。做好2010年各項測繪管理暨服務保障工作,加強測繪標准推廣應用、測繪任務備案和成果管理、測繪資質復審換證。全市縣域D級GPS三維空間大地控制網全部建成並通過了省測繪產品質量監督站的質量驗收。「數字信陽」、「數字縣域」建設取得實質性進展,信陽市被列入2010年全國數字城市地理空間框架建設計劃。
【礦產資源】信陽市大地構造位置處於華北地台與秦嶺造山帶結合部位。北部為華北地台南緣,南部為秦嶺造山帶東延的桐柏—大別造山帶。兩大地質單元在長期的地質歷史時期,營造了有利的成礦地質條件,形成了豐富的礦產資源,是河南省重要的成礦區帶之一。全市共發現各類礦產51種:能源礦產3種,金屬礦產17種,非金屬礦產31種。發現大、中、小型固體礦產礦床161處,其中大型礦床16處,中型礦床24處,小型礦床121處;地熱水1處。區內還發現大批礦點、礦化點和物、化探異常。信陽市優勢礦產主要為鉬礦和建材類非金屬礦。近年來新發現和探明的湯家坪鉬礦、千鵝沖鉬礦,儲量規模達大型和特大型礦床規模。建材類非金屬礦主要有珍珠岩、膨潤土、沸石、水泥用大理岩(石灰岩)、白雲岩、建築石材和建築用砂等。信陽市主要礦產中,珍珠岩、膨潤土、沸石和化肥用蛇紋岩資源儲量位居全省第一位(其中珍珠岩位居全國第一位),鉬礦資源儲量位居全省第三位。
【礦產資源管理】2010年,按照豫政辦〔2010〕34號文的要求進一步開展礦產資源整合工作。為確保整合工作的全面完成,市政府調整充實了市整合領導小組,市政府印發了《關於進一步推進礦產資源勘查開發整合工作的通知》、《信陽市礦產資源勘查開發整合方案》及《信陽市省定重點礦區整合工作實施方案》,保證了全市整合工作有序開展。全市三個重點礦區整合工作已全面完成,七個重點勘查區整裝勘查工作已在省政府的統一安排下開始啟動,各縣區整合工作均在有序進行,上天梯非金屬礦區采礦權由原來的55家礦山企業整合為現在的四個采礦權。在搞好省定三個重點礦區資源整合工作的同時,市、縣兩級制定出符合信陽實際的礦產資源整合實施方案。對探礦權清理工作,縣級國土資源部門做到100%實地核實,市國土資源部門按不低於30%的比例進行實地抽查。
全面開展螢石礦專項整治工作,加強開采總量控制,與螢石開采企業逐個簽訂控制指標責任書,將全市2010年12萬噸的螢石礦石開采總量控制指標分解落實到各礦山企業。
多措並舉維護礦山企業有序開發。一是突出重點,嚴查嚴辦。加大對螢石礦、鐵礦、建築石料等礦山企業的無證開采、越層越界采礦等非法礦山企業的打擊力度,該關停整改的堅決關停整改,該取締的堅決依法取締。二是嚴格執法,建立長效執法監察機制。堅持集中抽查與長期監控相結合的方式,進一步細化礦山企業生產監控巡查和落實礦管員包礦責任制。三是堅持24小時巡查督查制度。始終把礦業違法行為處置在萌芽狀態。四是對執法難點,積極協調相關職能部門配合,聯合出擊,確保執法到位。通過開展整頓和規范礦產資源勘查開發秩序、整頓、規范「回頭看」、深入開展嚴厲打擊各類違法勘查開采專項整治及遙感衛片執法等專項工作,全市無證勘查和開采、亂采濫挖、浪費或破壞礦產資源、嚴重污染環境等違法行為得到全面遏制;超層越界開采、非法轉讓探礦權和采礦權等違法行為得到全面清理,違法案件得到及時查處。礦山安全事故及破壞生態環境現象明顯減少。
2010年,全市新增10個省財政資金勘查項目,勘查資金3500萬元。75個商業性勘查項目投入勘查資金超過1.5億元。新發現鉬、鐵、金礦產地16處並達到詳查勘探程度。探明了資源儲量,其中已探明光山縣千鵝沖鉬礦資源儲量60萬噸,達特大型礦床規模。羅山縣山店金礦探明儲量達4000公斤,實現了大別山找金的重大突破。對全市采礦權管理信息系統進行全面更新,實現了與國土資源部統一系統配號對接。對全市礦業權進行了實地核查,在摸清礦業權分布現狀的基礎上,及時整改存在的問題,更新了采礦權登記資料庫,全面提升了礦業權科學管理水平。到2010年底,全市共有采礦權400個,其中:省級發證28個,市級發證3個,縣級發證369個。
【地災防治】2010年7月,信陽市普降大到暴雨,局部出現特大暴雨,全市多處出現險情。面對嚴峻的汛情災情,信陽市國土資源局下發了《信陽市國土資源局汛期地質災害隱患緊急排查工作方案》、《信陽市國土資源局關於加強汛期地質災害防治工作的緊急通知》等文件。同時結合實際,認真開展了國土資源地質災害防治「五到位」(即評估、巡查、預案、宣傳和人員五個到位)宣傳培訓活動,全市培訓人數達1000人次。對178處地質災害群測群防點,安排專人監測,設立警示標志,制定預案,出動排查搶險人員336人次,發放明白卡1500餘份。成功組織兩起地質災害避讓,避免了330餘人傷亡,挽回經濟損失1000餘萬元。地質災害防治「十有縣」創建活動扎實有效,商城縣被國土資源部批准為地質災害群測群防「十有縣」。積極爭取到國家專項資金的大力支持,其中,「兩權」價款項目資金3194萬元,地質遺跡保護項目資金979萬元,資金合計達4000多萬元,為全市礦山地質環境保護與治理恢復提供了強有力的資金保障。
【轉方式調結構】2010年,信陽市國土資源局在轉方式調結構,破解難題改革創新方面取得了新突破。將改革創新貫穿於整個工作的始終,超前謀劃,提出了「提高素質、完善體制、規范管理、破解難題、再上水平」的總體工作思路。工作更為具體、方向更加明確,信陽市國土資源局圍繞總體思路,突出抓好「八件實事」及「破解五個難題」,將這些實事及難題分解到各相關單位,各單位進行了認真研究探索。
首先,深入開展了各項工作調研。一是進行產業集聚區用地情況調研,更有針對性地為產業集聚區建設發展提供了更有效的服務,極大地滿足了產業集聚區建設用地需求。二是進行了建設用地審批制度改革調研。圍繞建設用地審批工作中的重點、難點及近年來建設用地審批工作的實際情況,認真開展了建設用地審批制度改革調研。在調研的基礎上,積極推行了用地審批制度改革,狠抓報件質量和報批速度,大大提高了工作效率。三是對2010年用地形勢科學預測進行調研。制定了「主動溝通,提前介入,積極謀劃,全力服務,盡早報批」的建設用地申報策略,確保了各類建設項目的用地需求。其次,實行了項目預報「控」地。及時掌握建設項目用地信息是科學合理安排用地總量、布局和時序的關鍵。為確保重點工程能夠及時開工建設,信陽市國土資源局制定了建設用地預報制度。2010年初,在徵求轄區政府意見的基礎上,根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況,會同城市規劃部門編制國有土地使用權出讓計劃,報經信陽市人民政府批准後,及時向社會公開發布。未列入國有土地使用權出讓計劃的,原則上不予供地,從而使80%以上的用地指標用於重點工程,為信陽市實現跨越式發展提供了用地保障。
其次,以土地利用結構的調整和土地利用方式的轉變促進經濟結構的調整和發展方式的轉變。2010年,河南省下達信陽市新增建設用地計劃指標367公頃,這些指標同信陽市預測的年度用地計劃相比缺口較大,指標十分有限。為了確保指標的合理利用,信陽市國土資源局對用地計劃指標進行了合理安排。優先保障省確定的產業集聚區用地,全市15個產業集聚區用地計劃共安排新增建設用地指標300公頃。與此同時,加大了保障性住房、生態建設和環境保護等民生領域、節能減排和循環經濟等的建設用地保障。為促進城鄉統籌發展,在全市預留的67公頃用地計劃中,專門對農村建設用地安排了計劃指標18.35公頃。節約集約模範縣(市)創建活動扎實有效,成立組織,制定方案,確定試點,堅持內涵挖潛,盤活存量331.6124公頃。
截至2010年底,「五項難題」(即農村土地綜合整治進度慢的難題、土地閑置浪費的難題、粘土磚瓦窯廠反彈的難題、國土資源執法矛盾突出的難題、辦事效率低的難題)基本得以解決,為順利開展工作找到了突破口。「八件實事」也基本得以落實並取得了較好的成效。其中服務山店水庫、明港機場等重點項目建設,完成土地綜合整治35萬畝,新增耕地1.5萬畝、盤活存量土地280公頃,完成全市401個礦業權實地核查工作,推進信陽市「數字城市」地理空間建設,全市75%以上的基層國土資源所達到標准化建設標准六項工作均順利完成。國土地質博物館室內布展、爭創市級精神文明單位和市級平安建設先進單位兩項工作也正在積極辦理中。
【基層國土所建設】2010年,信陽市國土資源局推進群眾滿意的基層國土資源所創建做到「三到位」。一是動員到位。召開全市國土系統創建群眾滿意的基層站所動員會,確保各所每位同志都對創建工作有明確認識,制定創建方案,對創建工作作了具體安排,明確創建標准、方法、步驟和考核辦法。做到人人參與其中、人人身上有責任。二是措施到位。各所都建立了崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、首問負責制、責任追究制、一次性告知制等制度,在本鄉鎮人流集中區,及時公開辦事流程、收費標准等方面信息,接受群眾監督。三是督查到位。局成立監察室和行風辦組成的督查組,分別到各所對群眾滿意的基層國土資源所創建工作開展情況進行了定期或不定期督查。在全市范圍內開展國土資源所標准化建設,全市達標國土所167個,佔全市國土資源所總數的83.5%,超額完成省廳規定的75%的達標率,其中受表彰的39個。
【執法監察】2010年,信陽市違法用地大幅度降低。全市共發現土地違法案件93件,涉及土地面積22.65公頃(其中耕地9.31公頃)。立案查處48件,結案38件,動態巡查制止45件,涉及土地面積10.7公頃(其中耕地4.3公頃),挽回經濟損失3萬元,收繳罰沒款345.14萬元。充分發揮12336舉報電話功能,共收到上級部門12336轉辦、交辦案件103件,已完成上報95件;受理全市12336違法舉報案件57件,已完成53件。同時,認真開展了行政復議聽證工作,妥善解決和化解行政復議爭議2起,受理聽證4起。第十次衛片執法檢查工作進展順利。土地衛片執法檢查工作中,信陽市共立案88件。拆除建築物面積3.961萬平方米,沒收面積18.11萬平方米,申請法院執行64宗,落實39宗,行政處分28人,落實24人,移送1人,收繳罰沒款753.082萬元,違法用地佔用耕地面積佔新增建設用地佔耕地總面積的比例為4.2%,順利通過了國家土地督察濟南局和省國土資源廳的檢查驗收。
【信訪工作】2010年,全市涉土到部訪30起、92人次,與去年同期30起、101人相比,起數與去年持平,人次下降11.2%;涉土赴省訪26起、60人次,與去年同期22起、74人次相比,起數上升18%,人次下降19%;涉土來市訪91起、231人次,與去年同期102起、324人相比,起數下降13.7%,人次下降28.7%。辦理群眾來信44件,辦理復查復核12件。
F. 土地復墾新增土地國家如何補貼
土地復墾新增土地國家補償按照《土地復墾條例》指導進行。
《土地復墾條例》是為落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，規范土地復墾活動，加強土地復墾管理，提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益，根據《中華人民共和國土地管理法》制定。
由中華人民共和國國務院於2011年3月5日發布並實施。其中第五章是專門說明土地復墾獎勵措施的。
(6)土地整理中心三去一降一補擴展閱讀：
1、土地復墾，是指對被破壞或退化的土地的再生利用及其生態系統恢復的綜合性技術過程。
2、生產建設活動損毀的土地，按照「誰損毀，誰復墾」的原則，由生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾。
但是，由於歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀的土地（以下稱歷史遺留損毀土地），由縣級以上人民政府負負責組織復墾。自然災害損毀的土地，由縣級以上人民政府負責組織復。
3、土地復墾一般有三類不同的復墾標准。
（1）復墾到接近破壞前的自然適宜性和土地生產力水平。
（2）通過復墾改造為具有新適宜性的另一種土地資源。
（3）恢復植被，保持其環境功能。
參考資料來源：網路-土地復墾條例
G. 城鄉建設用地增減掛鉤的政策效應
隨著城鄉建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化。其多重效應主要體現在：
第一，增減掛鉤是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。
要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助於改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用於發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落後面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等難題。
第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。
我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目佔用耕地需要履行「占補平衡」義務，立足於耕地本身不能少。筆者認為，「增減掛鉤」是「占補平衡」思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設佔用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展「萬頃良田」建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成後可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進「造地增糧富民工程」、「金土地工程」、「高產農田示範工程」等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建築。「增減掛鉤」的節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節約用地50%左右。
第三，增減掛鉤是優化土地利用結構和空間布局的重要舉措。
在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸並、對廢棄地塊實行復墾；耕地佔補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地「散、亂、空」問題，更解決不了城鄉建設用地布局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。
第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。
「增減掛鉤」涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理「節約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地」，規定「集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用於農業農村發展」。
由於城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批准試點之外擅自開展「掛鉤」，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標集中用於中心城市，不利於城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯後，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。
這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鉤政策相關規定認識有偏差、做法不規范、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在「兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索」的基礎上總結經驗，規范推進。 「兩探索」，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意願，取決於地方政府管理水平。下一階段，需要著力於完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本「三位一體」管理，提高政策的綜合效益。
H. 我馬上要去做土地平整項目（高產農田改造）的施工員了，誰能給點建議啊
網上摘抄，僅供參考，希望對你有點啟發： 「土地整理是指採用工程、生物等措施，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用率，改善生產、生活條件和生態環境的活動。在國家宏觀調控以及建設用地緊、耕地佔補平衡難、發展空間不足的情況下，通過土地整理爭取建設用地指標，是緩解目前土地供需矛盾，保障地方經濟社會持續穩定協調發展的重要途徑。」 「《土地管理法》規定：「國家鼓勵土地整理。」開展土地整理，是保護耕地、提高農地質量的一項重要舉措。通過土地整理，有利於提高農業生產水平，改善農民生產、生活條件和農村生態環境，有利於促進農業增效、農民增收，增強農業農村經濟的可持續發展能力，同時能有效地緩解建設用地指標緊張的矛盾，確保耕地總量動態平衡，為經濟和社會發展提供用地保障。」 「通過土地整理，從根本上改善農村生產、生活和配套環境，採用土地流轉的手段，有助於集中農村土地資源，發展農業規模經營，改善土地的經營狀況，提高土地的利用率和產出率。因此，運用市場手段配置農村土地資源，是推進城鄉一體化，縮小城鄉差距，建設社會主義新農村的重要途徑。」 「 標准農田建設是嚴格按照「田地平整、泵站改造、排灌分系、渠道硬化、路面砂化、道路綠化」的標准農田建設標准進行的，建成的標准農田能確保旱澇保收，同時，建成的標准農田受法律保護，任何單位和個人，未經批准不得將其轉為非農建設用地；經省政府批准佔用的，必須按「佔一補一」的原則完成標准農田的補建工作，確保建成的標准農田數量不減少，質量不降低。」 「 實施土地整理工作的主要環節要搞好土地整理應重點把握好以下幾個主要環節：加強領導，落實責任區、鎮二級均設立專門的組織機構，各級政府分管領導牽頭，由水利、農業、財政、發改、國土等相關部門成員組成領導小組，由當地土地整理中心具體負責，明確任務，落實責任。區政府根據區土地利用總體規劃和土地開發整理專項規劃，考慮區財政支付能力，下達年度土地整理計劃，按照統一布局、集中連片、先易後難的原則，落實具體的整理區塊，同時，要求整理區農戶同意項目實施和補償政策的比例不少於95%。發揚民主，群眾參與土地整理工作涉及到千家萬戶，整理區農戶滿意是土地整理工作是否做好的唯一標准。為確保土地整理順利實施，在項目實施前後堅決落實好七項簽字制度：一是對執行統一的土地整理補償政策和實施本區域土地整理，實行整理區土方統一調運等，同意與否，戶長簽字；二是全體戶長簽字同意，由各戶長選舉產生的整理區管理工作代表3～5名，並全權委託農戶代表就組界確定、流轉方位、質量監督、竣工驗收、分田到戶等重大事項進行議定；三是對整理區范圍內，實行相對集中連片進行土地流轉的土地，涉及的農戶實行簽字確認；四是對規劃設計圖件中的道路、渠道位置與走向，以及填廢塘浜等由整理區的農戶戶長進行初審確認簽字；五是對經農戶初審修改後的規劃圖由各村民小組戶長終審確認簽字；六是在通過農戶終審後定稿的規劃設計圖上，由農戶代表商討通過本組面積、組界劃分和土地流轉方位，並由各村民小組農戶簽字確認；七是項目竣工後，由各村民小組戶長議定分田到戶方案，並簽字確認。依法招投標，提高工作透明度土地整理實行公開招投標制度，保證土地整理依法有序地實施。項目招投標在秀洲區土地整理中心、區水利局、區監察局、區檢察院等部門的共同參與和指導下進行，做到公開、公平、公正。土地整理工程招投標分為土方工程招投標和水利工程招投標兩部分進行。土地整理土方工程招投標由市招投標中心負責組織實施；水利工程招投標根據渠道預制構件生產廠家的生產工藝、產品質量、產品規格、生產能力和施工能力，由各有關鄉鎮土地整理招投標領導小組採用邀請招標的方法進行。項目各工程單位中標後，必須按照規定簽訂施工合同和廉政建設責任書，防止違法違紀行為的發生。加強管理與監督，確保質量和進度土地整理工作由區造地改田領導小組統一領導，區土地整理中心具體負責，把握好「規劃、立項、實施、驗收」4個主要環節。區水利局和土地整理中心制定土地整理的實施辦法和項目質量考評辦法，明確分工，責任到人：一是嚴格項目法人負責制，對每個工程點鎮水機站落實專職技術員，工程中標單位落實專職施工員，村落實專人負責協調，村民代表擔任工程監督員協助管理，充分動員各方力量，切實抓好工程質量和進度。二是嚴格督促施工單位按圖施工，對發現不按規劃設計圖紙和質量要求施工的，堅決要求其限期整改。三是不定期進行質量檢查和抽查。堅持土地整理與其他重大工程相結合堅持與新農村建設相結合新農村建設是一項涉及農村千家萬戶切身利益的系統工程，秀洲按照「規劃先行」的原則，將新農村建設規劃納入土地開發整理規劃之中，逐步完善協調土地利用總體規劃和村莊點、村莊建設等各項規劃，通過土地整理的實施為新農村建設打下了扎實的基礎。堅持與農村「康莊工程」相結合在土地整理項目規劃設計時，參考道路工程總體規劃圖，結合土方工程的招投標，將農村「康莊工程」所要求的農村道路體系與土地整理相結合，按照各級公路、農村道路的建設標准，整理一片，建設一片，逐步形成農村「康莊工程」的基礎體系，通過土地整理共建各級農村道路。堅持與圩堤建設和河道疏浚相結合如地處沿海平原河網地帶的地區，降雨量大，受台風影響大，多有洪澇災害發生。那麼通過圩堤建設和河道疏浚增強防洪泄洪能力，可以確保建設好的土地整理區農作物的高產穩產。當然，土地整理工作也存在一些困難，主要是土地整理潛力逐年減少，整理難度加大，經過近10年的開發，可以實施土地整理的區域已多數完成整理，未整理的區域區塊零碎，實施難度加大，施工成本大幅提高；資金周轉難度加大。由於政策調整和折抵指標使用的計劃管理，折抵指標使用量迅速減少，土地整理成本回收速度變慢，造成資金周轉難度加大。」