盜挖礦產資源整治成效
① 加強礦產資源管理 促進礦山安全生產
保證安全生產是落實科學發展觀、構建和諧社會的必然要求，礦山安全是安全生產工作的重中之重。我市是一個礦產資源比較豐富的城市，礦山安全監管任務很重。近年來，隨著不斷加大礦業秩序整頓力度，建立健全礦山安全長效防範機制，著力構建礦山安全監管保障體系，取得了一定成效。本文重點分析如何從影響礦山安全生產的根源抓起，搞好礦產資源整合，多管齊下，治本清源，加強礦山安全管理來探討。
一、資源概況和開發利用現狀
駐馬店是一個礦產資源比較豐富的地區，西部山區能源、金屬、非金屬礦產種類齊全，特別是非金屬礦，種類繁多，分布廣、儲量大、易開采；東部平原主要有磚瓦粘土、河砂等礦產資源。目前全市已發現礦產53 種，已探明儲量20多種。
「十五」期間，我市經濟快速發展，特別是近年來，作為我國鄉鎮企業東西合作示範區，我市礦業借東西合作之勢、國內外資源緊缺之故，礦產資源開發利用已由過去的規模小、分布散、經營粗放，逐漸形成多類型、規模化、高效益開采與加工的新格局。2000年，我市共有礦山企業603 個，礦業及其加工產值19億。2005年，我市共有礦山企業310 個，礦業及其加工產值27億。隨著礦業秩序治理整頓的深入開展，幾年來，我市取締了一批不符合辦證條件的、違法違規開採的、破壞浪費資源的、安全生產不達標的礦山企業，並通過加大資源整合力度，使泌陽鐵礦區由34 家小鐵礦整合成4家；確山縣通過資源整合，解決礦山布局不合理146 個，由原來的308個整合為現在的162個，礦產資源開發利用水平進一步提高。但一些地方的礦產資源開發秩序時有反復，無證開采、越界開采、以采代探和亂采濫挖等違法違規行為屢禁不止，重要礦產後備資源不足，礦山布局不合理，經營粗放、浪費資源、破壞環境、安全生產事故時有發生等一些突出問題仍未能得到根本解決。
二、深層次問題
1.礦政管理手段滯後
我市非法開采屢禁不止，主要是囿於計劃經濟體制的思維模式，處於被動管理，根治非法采礦的相應對策沒有跟上。近年來，雖然各級政府和國土資源部門採取了高壓態勢，但是由於礦政管理存在一些缺陷，難以走出整治———反彈———再整治———再反彈的惡性循環。礦業權雙軌制並存一天，就會出現無償取得者采富棄貧，有償取得者想盡辦法超層越界問題。當前一個突出的問題是，礦政管理中探礦權管理薄弱，一些個體私營企業主打著勘查的幌子從事非法開采活動，以探代采。一些探礦權人持勘查許可證非法開采礦產資源，法規規定勘查許可證是登記取得，進入門檻低。但這一鼓勵風險勘查的規定被一些投機取巧的人利用，他們從低門檻進入勘查領域後，持勘查證進行非法開采。面對新形勢下的非法采礦，多年來一貫實行的執法手段難以跟上時代的步伐，國土資源執法監察人員面對的是點多、域長、面廣的轄區，人力不足，經費有限，交通工具短缺，技術手段落後，難免在礦產資源開發管理中出現空白點。
2.法制不健全
在我國各地有這樣一種現象，如果某人偷了別人的東西，只要被抓住必然受到法律的制裁。而要是有人非法開采砂、石、煤等礦產資源，查出了以罰款了事，很少有人被判刑，除非規模巨大、危害極大、發生事故。原因就在於我國的立法工作滯後。《中華人民共和國礦產資源法》同其他專業法一樣被批評為「軟法」，法制的不健全，導致打擊不力，給不法分子有機可乘。市（縣）基層沒有違法數額鑒定權，造成對其定性難，按規定非法開采價值5萬元以上的煤礦就能定案處理，且只有省、自治區有資質部門能評估。當地政府由於資金有限，難以經常請其前來評估，即使評估出了結果，非法礦主也早已聞風而逃。《中華人民共和國行政處罰法》只賦予了國土資源管理部門登記保存非法采礦工具和礦產品的權力。可以想像，沒有沒收權的國土資源管理部門面對猖獗、狡猾，甚至暴力抗法的不法分子，其威懾力能有多大?
3.源頭沒有管住，合力尚未形成
非法采礦離不開兩個渠道：一是火工用品；二是銷售礦產品。目前對炸葯、雷管火工材料的供應和使用監管力度不夠，無證礦山的火工用品有的來自有證礦山，有的來自非法渠道。由於來源渠道較多，有關權力部門又疏於巡查監管，給不法分子可乘之機。同時，實踐中又沒有嚴格把好准運關，准運檢查不嚴，有非法轉賣准運證的現象，特別是等米下鍋的發電廠、焦化廠、冶煉廠、建築單位全部收購，導致無證礦產品暢通無阻。取締打擊非法采礦，涉及到國土資源、煤炭、安監、工商等多個部門，在工作中往往有推諉扯皮現象，各唱各的調，缺乏密切配合，沒有形成聯合執法的合力。
4.法制宣傳工作不到位
由於長期以來不重視礦產資源法律法規宣傳工作，很多人不知道挖砂、取土、打石、淘金、採煤、探礦必須依法辦理采礦許可證和勘查許可證。難免使人誤認為地下的資源就是屬於自己的。這就使人們自覺不自覺地違法采礦。究其原因是法制宣傳教育沒有跟上。現實中，許多地方基層幹部群眾、礦區居民、當地村民的礦產資源法律意識淡薄，不少鄉鎮幹部和村民錯誤地認為土地是集體所有，開採集體土地范圍內的礦產資源理所當然。
三、對策
1.削減礦山總量是治本之策
上世紀80年代受「有水快流」思想的影響，我市小鐵礦、小石料廠蜂擁而上，峰期數量達到2000 多個。這些礦山企業規模小，且布局散亂，對安全生產構成了相當大的威脅：其一，由於礦山規模小、安全投入少，導致安全生產條件上的先天不足；其二，由於礦山布局無序，且進入殘采期，不同程度存在過度開采、哄搶資源的現象，即造成礦產資源的浪費，也給安全生產埋下了禍根。要解決此問題，治本之策就是「減量瘦身」，減少礦山安全事故的「危險源」。近年來，我市從實際出發對礦山企業採取了「關、停、退、合」措施，大力關井壓產，推進規模辦礦。「關」即加大關井力度，對安全生產條件不達標、證照不全、越層越界開採的礦山一律予以關閉取締。「停」即到期即停，對采礦權到期的礦山一律不予辦理延期，強制其停辦。「退」即有償退出，對采礦權未到期，但已處於殘採的礦山，鼓勵其提前退辦，由政府給予一定補償。「合」即推進礦山整合，在「關、停、退」的基礎上，對礦山相對集中的區域進行統一規劃，並以區域為單位推向市場，公開招標，吸引有資金實力、有社會責任感的人士獨家辦礦。經過幾年努力，我市礦山企業已由2000 多個削減到339 個。實踐證明，這既有利於提高資源的開采率，更有利於安全生產和監管。
2.抑制礦業暴利是「清源」之舉
近年來，由於礦產品價格暴漲，辦礦者趨之若鶩尤其是一些礦主在高額利潤的驅使下，只顧生產，不講安全，甚至鋌而走險，嚴重超能力生產和違法違規生產，導致安全隱患大量存在。暴利即是導致礦業秩序混亂的直接「誘因」，也是安全隱患的主要原因。因此，必須從抑制礦業暴利入手，加大辦礦成本，抬高辦礦門檻。一是加大礦業有償開采推行力度。目前，在我國不少地方，雖然對新開辟的礦山資源實行了市場運作，但對原有礦山採取協議出讓辦法。這種「雙軌制」必須盡快消除。無論新開辟礦山，還是原有礦山，必須全部推向市場化運作，實行有償開采。二是加大礦業開採的稅收力度。近年來，礦山企業多由個體興辦，為逃避稅收，其產量和經營收入根本不記賬或記假賬，致使增值稅、資源稅、個人所得稅等稅種難以足額徵收。對此，必須堅持多管齊下，改進徵收方式和記征手段。目前，我市建立了由稅收、電力、公安等相關單位組成的礦山稅收聯合管理隊伍，定期按礦山用電量、用火工品量核算出其產量，作為應納稅收的依據，提高了征稅的科學性，一定程度上避免了偷稅漏稅問題的發生。同時，探索建立礦山生產的全天候監控，提高對礦山產量計量的准確度，確保稅收的應收盡收。三是加大礦山安全事故處置補償力度。對礦山事故，嚴格按照河南省死亡補償規定高限執行，重罰重處，讓礦主真正感到死不起人，迫使其強化安全意識。四是加大礦山「兩金」征繳力度。進行安全生產的強制性投入。五是加大礦山企業參加工傷保險的擴展力度。把礦山企業參加工傷保險作為一項硬性規定，分期分批推進，尤其是把礦山採掘工、施爆工、運輸工等安全系數較低的井下作業人員作為參保重點，切實維護礦山企業職工利益。
3.加強專業監管是內在需要
礦山生產的特殊性和高危性，客觀上決定其生產作業和安全監管的專業性，但目前礦山從業人員和監管隊伍遠遠不適應這種要求。就從業人員而言，整體素質偏低，管理人員不懂規程，礦工沒有經過專業安全培訓，以致在作業中冒險蠻干、違規操作。從監管隊伍看，因缺乏專業知識和專業技能，直接影響了對礦山安全生產的監管效能和水平。因此，近年來我市在狠抓礦山企業礦長、特種作業人員、礦工等安全培訓的同時，突出加強了礦山安全專業化監管工作。一是建立專家會診制，定期巡迴排查礦山企業安全隱患，提出整改措施，限期整改到位，有效提高了礦山企業安全隱患政治水平。二是實行安全礦長委派制，面向社會公開招聘有能力、有經驗的專業礦山管理人員，作為安全礦長和安全主任分別向鐵礦委派，具體負責鐵礦日常安全生產管理，並嚴格實行跟班下井制度，切實加強鐵礦生產現場的動態管理和監控，及時消除事故隱患。這些委派人員由行業主管部門實行統一管理，績酬掛鉤，全面掌握礦山資源，根據開采進度定期為礦山進行水患探防、冒頂防治，提高事故預防水平；二是組建專業應急救護隊伍，從相應部門抽調精幹人員組成專門的礦山事故應急救護隊，進行專業化培訓，實行半軍事化管理。
4.堅持依法治礦是有效途徑
依法治礦是規范礦山秩序，確保礦山長治久安的客觀要求，也是加快礦業規范、有序、健康發展的形勢所趨。推進依法治礦，首先要明確責任嚴追究。在強化礦山企業安全生產主體責任的同時，按照「歸口管理、權責統一」的原則，進一步理順安監、煤鐵礦行業部門、鄉鎮的安全監管職能職責，杜絕扯皮和「掣肘」現象，並建立「橫到邊、縱到底」的責任落實體系，加大責任追究力度，嚴肅查處各種履責不到位行為，確保礦山監管體制的良性運行。其次要抓好礦山安全生產規程的落實。以推進礦山安全質量標准化管理為重點，認真落實《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國礦山安全法》、《中華人民共和國安全生產法》和一系列礦山安全生產規程，凡放開生產的礦山企業必須按安全生產標准整治到位，並加強動態監管，建立安檢部門、行業管理部門、鄉鎮「三級」定期下井復檢制，及時排查整治安全不達標的問題，力促礦山企業嚴格按安全規程生產。再次要堅持長期嚴厲打擊無證非法開采。受礦業暴利影響，無證非法開采難以禁絕。對此，必須加大打擊力度，建立多層面、不間斷巡查機制，做到發現一個、取締一個。第四要堅決整治「礦業腐敗」。近年來，「官礦勾結」已成為妨礙依法治礦的主要因素之一。因而，治礦必先治「人」。要在對不法礦主予以重罰的同時，加強黨政幹部特別是涉礦部門工作人員的廉政教育，通過正面引導、反面警示等途徑，增強其廉潔自律意識。同時，把治理「官礦勾結」引向深入，徹底清理查處以各種隱性方式入股礦山的行為，打掉不法礦主的「保護傘」，清除礦山安全治理中的「絆腳石」。
（1）要依法持續地開展礦產資源管理秩序治理整頓，堅決打擊和嚴厲查處礦產資源勘查開發中的各種違法行為，進一步加強礦產資源經常性監督管理的力度，以維護正常的礦業勘探和開發秩序，促進礦產資源的可持續發展。
（2）要進一步深化改革，採取有效的措施逐步解決礦山數量過多、探采技術落後、布局不合理的問題。國土資源管理部門要加強對礦產資源實施規劃管理，有效調控礦業產業結構、礦產資源開發總量和礦山布局，解決大礦小開問題。嚴格采礦權審批管理，逐步加強對礦山企業資質管理，提高企業進入礦業的門檻。
（3）要逐步實行對礦產資源分類管理。從國民經濟建設不同的重要性出發，針對不同礦產資源的特點，實行動態的不同的管理方式、管理內容、管理程序，以切實加強對各類礦產資源的有效管理。特別對零星分散礦產在不破壞環境、安全生產有保證的情況下，簡化辦證程序，合理利用資源，避免因辦證程序繁瑣、要求條件苛刻造成無證開采。
（4）要堅持公益性地質調查和商業性地質工作分開的原則，完善礦產資源勘查的新機制。加強公益性地質調查，積極提供基礎性、公益性地質調查成果信息的社會化服務，為商業性礦產勘查減少自然風險，引導商業性礦產勘查發展。要加大培育和規范探礦權采礦權市場的力度，建立政府管理與市場運作相結合的礦產資源優化配置的新機制。礦產資源屬國家所有，開采應該是有償的，要改變企業依賴行政審批、劃撥等辦法，無償獲得開采權的做法。要通過對礦產資源的評估，建立健全公平、公正、公開、規范的探礦權采礦權市場，採取公開招標、拍賣的方式，對於不同的投資者給予同等待遇獲得探礦權和開采權，這一方面體現礦產資源國家所有，另一方面也要維護探礦權采礦權人的合法權益。
（5）推行礦業權有償使用制度，盡快解決礦業權雙軌並存問題。我國行政劃撥無償授予礦業權與市場有償出讓取得的礦業權不僅僅是收益上的差距與不公平，而衍生蛻變出諸如超層越界、非法轉讓、官煤勾結等礦產資源開發秩序問題。因此，各級政府要力抓礦業權招標、拍賣、掛牌有償出讓工作，盡快實現政府在礦產資源管理方式上的根本轉變。礦業權的有償取得，能夠增強礦業權人的自我保護意識，有利於調動其維護正常的礦產資源開發秩序的積極性。
（6）從源頭上查堵監管漏洞，加大打擊非法采礦力度。一是要嚴把准運關，切斷非法采礦者的銷售渠道，使他們違法開採的礦產品，無處銷售，他們也就無利可圖；嚴查轉賣准運證行為，對違法收購礦產品的企業主和個人繩之以法。二是嚴把火工材料供應和使用關，特別是要依法嚴厲查處通過非法渠道購買和使用火工材料的行為，要依法嚴厲查處為非法采礦者提供火工材料的礦業權人。各地要抓典型案例，公開曝光，重拳打擊。特別是交通不便的偏僻地區，要加強應對措施，不給違法分子非法采礦的任何機會。同時要增加毀井封口資金投入量和力度，以此來增加違法開採的難度和成本，使其沒有違法采礦的能力。非常時期還可以成立礦產資源110。
（7）全面實行動態執法巡查責任制，充分發揮綜合執法整體聯動功能。實踐證明，實行礦產資源動態執法巡查制度能夠及時發現和制止違法行為，將問題消滅在萌芽狀態，是從源頭防範非法采礦的重要舉措。動態巡查對游擊式亂采濫挖及特殊地域的非法采礦行為的預防、消滅十分有效。打擊非法采礦行為，要由政府牽頭，充分發揮國土資源、法院、檢查、紀檢監察等部門綜合執法整體功能，積極爭取多方力量，形成合力。要嚴肅追究違法當事人的責任，情節嚴重者由司法機關追究其刑事責任，應在打擊非法采礦中明確職能與責任，做到既有分工，又有合作，更重要的是加大綜合執法的力度，不讓非法采礦者成為漏網之魚。
（8）加快礦產資源法律法規的修訂和完善，建立礦產資源勘查開發監管長效機制。重拳打擊不是終極目的，最終目的是實現科學合理的開發和可持續發展，而實現這一目標的手段必須從法制和機制上加以完善和強化，堵塞監管上的漏洞。今後，《中華人民共和國礦產資源法》的修訂應在法律責任追究方面有重大突破，使操作性更強，打擊力度更大。